2018新形势下我国粮食直补政策实施中的问题与解决思路

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　　　　内容摘要：目前，我国粮食直补政策实施的效果并非令人满意，国家粮食安全与农民种粮积极性并未因为粮食直补政策而有实质性的提高。本文分析了现阶段粮食直补政策存在的问题，并提出推进农村系统性改革才是解决问题的根本出路。
　　关键词：新形势 粮食直补 建议
　　
　　农业是风险产业，是国民经济的基础。粮食更是基础，是确保社会稳定与国家安全的重要保障。一个国家粮食供给出现问题，后果不堪设想。为确保国家粮食安全，2004年起我国实施了粮食直补政策，政府投入了巨额资金对农业和农民进行资金补贴。粮食直补政策的实施效果不仅关系着国家粮食安全与粮食政策的调整，而且关系着农民的利益与农村的长远发展。因此，对于粮食直补政策效果的研究具有非常重要的现实意义。
　　
　　甘肃三县粮食直补政策效果评估调查结果
　　
　　自2004年我国实施粮食直补政策以来，其一直备受政府与农民的强烈关注。为了评估粮食直补政策的效果，2008年8月笔者在甘肃省金塔、秦安、陇西三县进行了调研。粮食直补政策的根本目的就是调动农民种粮的积极性，增加粮食产量，确保国家粮食安全。因此，从逻辑上说，从粮食直补政策与粮食产量之间的关系方面探究其效果，是一种首选的思路。然而，现实当中影响粮食产量的因素很多，如自然灾害、科技水平、城镇化与生产工具等等，无法简单地说粮食增产就是粮食直补政策的功效，很难用控制变量的方法把粮食直补政策与粮食产量之间的关系分离出来。于是本文采取群众的满意度、粮食直补资金的用途、农村种粮土地面积、粮食直补政策执行中存在的其它问题四个指标，对其效果进行间接评估，结果发现粮食直补政策与政策目标之间的差距甚远。其调查结果主要如下：
　　
　　（一）群众的整体满意度不高且意见不一
　　粮食直补政策实施以来，广大农民得到了直接的实惠。但通过调查发现，人们对粮食直补政策并非完全满意。据调查数据统计，县级干部和乡干部对粮食直补政策的满意度分别为53.5%和35%，村干部和农民的满意度为78%和88%，整体满意度为63.6%。通过不同群体对粮食直补政策满意度的对比显示，县、乡干部和村干部、农民对粮食直补政策的满意度迥然不同，对于是否继续执行粮食直补政策意见不一（见表1）。大多乡干部和县级干部希望“取消”粮食直补政策，“转移”粮食直补资金到农村基础建设中去。
　　
　　（二）粮食直补资金无法切实用于粮食生产
　　粮食直补资金是粮食直补政策的实施载体，只有把粮食直补资金用于粮食生产，粮食直补政策才能发挥作用。而据甘肃三县的调查显示，只有16%左右的农民把粮食直补资金用于农业生产（见表2），因此，粮食直补资金无法真正用于粮食生产，政策效果大打折扣。
　　
　　（三）粮食直补政策没有稳定、增加农民种粮土地面积
　　从土地种植面积的角度分析粮食直补政策效果，主要看近年来农村土地种植面积是否稳定或有所增加。在每个县随机选择一个村进行“解剖麻雀”式的分析中，笔者发现农民种植的总土地面积不断减少，农民弃荒现象严重，粮食直补资金在促进农民种粮积极性方面的作用微不足道，其微弱作用完全被城市化带动农民离乡进城的冲击力完全消解（详见表3）。
　　
　　（四）粮食直补资金发放标准低且发放困难
　　粮食直补政策实施以来，广大基层干部与农民都认为其发放标准太低，有83%以上的农民认为发放给自家的粮食直补资金的数额远远低于农资产品涨价数额，建议提高补贴水平。在三县的调查中，乡镇政府主要按照农村人口数量发放粮食直补资金，但现在很多农民不种地而进城打工，甚至举家在外多年不归，土地荒芜，但粮食直补资金却照常发放，造成部分群众的“怨言”与“不公平感”。如要采取按实际种粮面积发放资金，则会受到“黑地”与统计工作繁重的巨大压力。
　　
　　（五）粮食直补政策总体绩效较差
　　从人民群众对粮食直补政策的满意度、粮食资金用途、农民种粮土地面积及其直补政策执行中遇到的问题四个方面来看，人们群众的满意度不高且意见不一，直补资金无法真正用于粮食生产，农民种粮积极性没有实质性稳定与提高，种植粮食的土地面积数量不断下降，直补资金发放标准低且发放困难，发放过程中产生新的问题。因此，可以断定，粮食直补政策在“道义”方面反映了党和国家对农民的关怀以及对国家粮食安全的重视，但其并未达到其政策的功效，其总体效果较差。
　　
　　粮食直补政策效果不佳的原因分析
　　
　　粮食直补政策是用来保护国内农业生产与提高农民种粮积极性的国际惯用政策。用综合持量（AMS）计算，当前我国粮食直补水平符合中国加入WTO后签订《农业协议》的规定，而且我国的农业直补水平远远低于发达国家。是什么原因导致粮食直补政策效果差，直补资金无法用于粮食生产？调查发现其主要原因如下：
　　
　　（一）生产生活条件差和农资产品涨价快导致农民种粮积极性下降
　　在贫困的农村地区，人们的生产生活环境恶劣，自然灾害频繁，交通不便，水利灌溉等基础设施缺乏，贫困的农村地区缺少农业技术研发与推广，缺少农业市场信息服务，农民年人均纯收入非常低。近年来农资产品价格飞涨，就农业生产资料价格上涨一项造成的农业负担远远超过了农业补贴资金数额。
　　据国家权威机构的资料显示，2006年化肥与农药价格涨幅在20%～30%之间。因此，少量的粮食直补资金对于整个种粮成本来说相当于杯水车薪，很难调动农民种粮的积极性。农村生产生活条件差导致种粮成本居高不下，加上近年来城市化迅猛推进，农民觉得“比较利益”明显，落后地区农村年轻人基本上都在外边打工，只留下无法离开土地的“三八六一九九部队”，由于缺乏必要的医疗卫生等生活服务，有限的粮食直补资金就很自然地被用于看病抓药等日常开支，而不是用于购买化肥等农资产品。
　　
　　（二）农业配套补贴资金不足与种类少造成政策作用有限
　　WTO《农业协议》把一般农业支持政策分为三类，分别是“绿箱”、“黄箱”和“蓝箱”政策。绿箱政策主要指政府提供的一般性农业服务，具体包括农业科技推广、病虫害防治、农业安全检测、基础设施建设、环境保护与地区性援助等。黄箱政策主要包括粮食直接补贴与间接的价格补贴，黄箱政策具体包括对农产品价格实行补贴和营销贷款，按产品种植面积或人头对农民给予补贴，对农民购买农资产品给予补贴，按牲畜数量对养殖户进行补贴，按照物价上涨对农民购买生产资料进行价格补贴以及风险补贴等。黄箱政策会对国际贸易造成扭曲，是需要限制或削减的支持政策。蓝箱政策是对国际贸易有严重扭曲的农业保护政策。绿箱、黄箱和蓝箱政策相互配合使用，对于保护农业生产和提高农产品的国际竞争力有重要作用。西方国家的绿箱资金投入一直较高，从2000年后不断减少绿箱政策支出，现已经进入完善绿箱，加大黄箱扶植，巧妙运用蓝箱政策扶植保护农业生产与调动农民生产积极性的阶段。