2018关于我国农村信用合作社农户融资制度变迁：回顾与评价

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　　[论文摘要]文章分别对我国农村信用合作社的产权制度、管理制度、网点设置与人员配备制度以及具体的融资制度安排逐一进行了历史回顾。研究表明：我国农村信用合作社农户融资制度变迁是一种典型的由政府主导的强制性制度变迁，但结果却没有达到政府的预期目标；受初始产权制度等因素的影响，长期存在的“内部人控制”现象也没有得到纠正。
　　[论文关键词]融资制度；制度变迁；制度评价；农村信用合作社
　　众所周知，自1979年至今，在最高权力中心对城乡金融资源进行重新分配的整体制度安排下，我国农户正式融资制度的载体——农村信用合作社的制度变迁便格外引人注目，受到了来自多方的责难与反思。如今，农村信用合作社的农户融资制度仍为当前讨论的焦点话题，本文从供给角度对这一备受争议的制度载体和具体的制度安排变迁分别展开研究，并予以简要评价。
　　一、农村信用合作社产权制度的变迁
　　1．1979年2月～1996年8月，产权模糊阶段。1979年农村信用合作社划归农业银行管理，由于农业银行的国有性质，受初始产权制度的影响以及地方政府干预的惯性，此次改革混淆了集体金融组织和国家银行的界限，农村信用合作社彻底失去了自主权而成为国家银行的附属机构。此后，在信用社内部虽然按照合作制的原则进行了规范，但由于始终是在农业银行的领导下进行的，是行政主导型的合作金融组织，因此导致农村信用社的产权特征非常模糊。该阶段的产权制度呈现出如下特征：在产权的构成来源上，有农户社员股、信用社职工社员股、国家股、法人股、乡村集体股以及历史遗留股等，股金构成十分复杂；在控制主体上，虽然人民银行、农业银行、地方政府都对信用社行使管理控制权，但地方政府对农信社的控制权限逐渐占优。农户社员虽然在信用社拥有一定的股金，但从未真正行使股东权利，信用社的“三会”亦有名无实。
　　2．1996年8月’2003年6月，实行合作制金融阶段。1996年8月，随着国务院《关于农村金融体制改革的决定》颁布，农村信用合作社与农业银行彻底脱钩，摆脱了与农业银行之间的行政隶属关系，其监管由中国人民银行承担，地方政府也逐渐淡出了对农村信用合作社的控制。此次改革的目标是要把农村信用合作社逐步改为由农民入股、由社员民主管理的主要为社员服务的合作性金融组织，至此，农信社的产权归属开始明确。但由于历史遗留巨额债务的存在以及债务承担主体模糊、农户入股与存款的差别不明显等原因，社员与农村信用合作社之间没有形成稳定的利益制约机制，信用社“内部人”开始形成一个具有独立利益的集团，并逐渐对信用社形成强大的控制力量。该阶段农村信用社的产权制度的总体特征是：农业银行彻底放手对信用社的控制，地方政府将控制权逐渐让位于人民银行，人民银行成为信用社新一轮的产权代言人。
　　3．2003年6月至今，实行股份制改革阶段。以2003年国务院颁布《深化农村信用社改革试点方案》为标志，新一轮的深化农村信用社改革正式展开。此次改革在产权制度上有所突破：否定了以往单一产权模式定式，按照股权结构多样化、投资主体多元化的原则，广泛吸收股金，股金的来源渠道开始扩大，农村居民、城镇工商企业职工、私营企业、个体工商户、农村信用社职工、乡村干部等均可参与人股，股权开始有所分散。允许各地因地制宜选择适合本地实际的产权模式和组织形式，即：在经济发达地区可以选择股份制，中等发达地区可以选择股份合作制，而在经济欠发达地区则仍然坚持以往的合作制；以法人为单位，改革农村信用社产权制度，在组织形式上，可以组建农村商业银行、农村合作银行等银行类金融机构或实行以县(市)为单位统一法人，也可以继续实行乡镇信用社、县(市)各自为单独法人的组织形式。农村信用社产权主体变迁图和产权模式选择分别见图1和图2
　　二、农村信用合作社管理制度的变迁
　　1．1979—1996年。1979年至20世纪80年代中后期，我国处于由计划经济向商品经济的过渡时期，在理论思潮上普遍认为合作组织应属于公有性质的集体经济组织。1980年中央财经领导小组认为信用社不能下放给人民公社，也不能“官办”，只能办成真正的合作金融组织。1984年，国务院批转了中国农业银行《关于改革信用社管理体制的报告》，要求恢复信用社的“三性”，扩大信用社的经营自主权。社会主义市场经济理论提出后，开始按西方的合作思想重新理顺信用社的管理体制。1993年国务院《关于农村金融体制改革的决定》明确了合作金融管理体制的改革。至此，信用社的外部治理特征为：接受银监会的监管，由省级管理机构对其实行行业管理。与此同时，信用社内部运行机制也进行了一些改革，但内部管理体制没有发生实质性的变化，“内部人控制”现象成为全国农信社普遍面临的问题。
　　2．1996年至今。1996年农村信用社从农业银行脱钩后，开始全面进行建立以“三会”制度为主要内容的改革，形成了理事会、监事会、经理层(即信用社主任)三权分立的内部管理体制。但由于县联社及其范围内的职工均是信用合作社的股东，但他们不拥有全部股权，而且理事会一般占多数，也就是说内部人处于绝对控制的地位，掌握着县联社资产的运用权，“内部人控制”现象仍没有得到有效改善，社员的利益得不到真正意义上的保护。
　　三、农村信用合作社网点设置与人员配备制度的变迁
　　从1981年至今，具有法人资格、能面向农户发放贷款的农村信用合作社机构数逐年递减(见表1)，