2018政府预算管理中的“寻租”活动分析

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　　 ;政府预算作为一种民众监督政府活动的制度，其所体现的色彩与政策倾向是相当明显的。立宪政治的可以说就是现代预算制度的历史。在学的视野中，预算活动在作为政府调节经济活动手段的同时，也体现为预算资金使用者竞争有限预算资源的互动博弈过程。在这一竞争过程中，由于各利益相关主体的信息分布存在着非对称性，使得预算管理活动中诱发某种形式的“设租”与“寻租”行为成为了可能。通过对预算管理中的“租金”价值加以适当的界定，预算管理寻租活动的运行机制与特征表现，比较不同机制设计与制度安排下抑制寻租行为的路径选择，提高公共预算资源的配置效率，也就具有了十分重要的现实意义。
　　一、预算管理“租金”含义的界定
　　通常意义上，政府预算反映了一定时期内政府活动的范围和方向。将预算管理这种政府配置公共资源与实现宏观调控的重要工具，与国内学界往往视同于“腐败”的寻租活动联系起来，似乎是有些难以接受的。其实，腐败与寻租之间存在着诸多区别（张军，2001），我们对政府预算管理寻租行为的分析，也主要就其中合法性的寻租活动加以考察。
　　租金，作为一个重要的经济学范畴，最初是专指地租而言的。近代以来，其概念不断拓宽，往往泛指各种生产要素的租金，即支付给资源所有者的款项中超过在其他可选择用途中所能得到的最大款项的那部分收入，也就是超过机会成本的收入。寻租经济学中，租金进一步被用来表示由于政府的行政干预导致垄断而形成的超额利润或价差收入。  
　　就预算过程中的寻租活动而言，其租金的表现形式则显得相对隐蔽与复杂。由于预算资金使用者提供公共物品的成本与收益衡量具有相对模糊性，各利益集团的自身利益往往与公共利益相互叠加而难以区分。按照传统财政学的分析范式，或许难以准确揭示预算活动中的租金价值。然而，在具体实践和常识层面上，预算管理中的寻租活动确实存在。正如公共选择所指出的，来自政府预算的资金流量是一笔被搜寻的奖金，能够从中获益并决定这项资金流量分配的人明白这个事实，因而展开寻租活动（注：在20世纪30年代大萧条时期的美国，大的州利用其在国会中的数量优势获得联邦救济的份额要比国会愿意给予他们的份额大得多。方福前：《公共选择理论——政治的经济学》，人民大学出版社2000年版，第132页。）（方福前，2000）。就预算管理现实而言，每一资金使用者实现自身效用最大化（体现为预算规模最大化）的途径有两个：一是，在上年预算基础上，尽可能扩大本年增幅；二是，在因不可预见因素而可能出现预算追加的情况下，尽可能获取更多补充拨款。
　　根据渐进主义预算理论，由于各类支出增长幅度的标准差较小，各资金使用者的支出增幅的差异并不很大。其原因或许在于，虽然任何一个资金使用者都在努力证明本部门比其他部门更重要，理应获得更多的增量预算资金，但由于公共物品满足社会共同需要的特性，往往没有此优彼劣的评价标准，从而导致了在各类公共支出的重要性之间进行取舍是相当困难的。在支出增幅难以大幅度增长的情况下，因特殊因素而产生的补充预算拨款，对于各资金需求者的重要性就更加不容忽视了。  
　　因此，预算管理中的租金主要来源于两个方面：一是预算资金增幅；二是额外的补充预算追加。如果预算资金超过相应公共物品或服务的必要成本，超额预算资金配给部分就构成了预算资源分配中的“租金价值”。各资金使用者寻求更多超额预算资金配给的活动以及政府部门预算资源分配中的自由裁量权，也就相应形成了预算管理过程中的“寻租”与“设租”活动。
　　二、预算管理寻租活动的运行机制
　　对于预算管理过程中寻租活动的运行机制，可以从3个层面加以考察：一是预算资源的市场交易环境；二是寻租者的互动竞争；三是双向信息不对称所可能引致的“设租”行为。
　　（一）预算资源分配的市场交易环境
　　政府预算作为一种资金供求双方之间的交易过程，是在一个内部市场（Internal Market）结构中进行的。在内部市场中，预算资金使用者在提供公共物品或服务的同时，作为交换，获得了相应的预算资金。
　　在内部市场结构中，由于预算资金在供给和需求上都难以完全具备竞争性市场所要求的条件，供求双方都处于相对垄断的地位。在预算过程中，政府往往需要依赖某一特定的资金使用者提供既定的公共物品与服务，而这些机构除了预算资金之外，也往往没有可供替代的其他资金供给来源。如果从经济学的视角加以界定的话，这种资金供求双方之间的关系，具有比较典型的“双边垄断”市场结构的特点。鉴于竞争性资金供给者与物品提供者引入的困难，以及内部市场环境中价格标准的模糊性与双边垄断条件下价格高于边际成本的现实可能性，导致了政府预算资金供求双方交易活动的真实成本与收益往往难以准确衡量。这种特殊的市场交易环境，既使得资金需求方实现预算规模最大化的愿望成为了可能，也为资金供给方在有限预算资源的配置过程中实现自身收益最大化提供了设租的空间。  
　　（二）寻租过程中的互动竞争性分析
　　在寻租理论中，寻租活动往往强调这样一种现象：即，利用政府机器，带有强制性地实现财富转移的可能性将鼓励个人或集团投入资源，从事游说或反游说的负和博弈以获得或阻止资源的转移（塔洛克，1999）。预算过程中，不同资金使用者之间的相互竞争，也大体符合寻租经济学的理论描述。在预算规模既定的条件下，利益彼此对立的资金使用者之间相互竞争的手段是多种多样的：既可能是通过代表本部门的利益集团向资金供给方施加压力；也可能是利用各种手段进行游说；还可能利用自身的信息优势，人为扩大公共产出的成本。由于预算规模既定，社会获得公共物品与服务的总量也是一定的，而这种寻租活动是需要相应成本的，需求方之间的彼此竞争博弈并非是一种零和游戏，在博弈过程中会把大量的社会资源浪费在彼此竞争的交易过程中，其最终结果应该是某种“负和”的社会损失。之所以产生这种结果的原因在于，各资金使用者之间的寻租作为一种寻求超额预算资金配给的交易过程，并没有创造任何社会价值，而是通过浪费有价值的资源来消灭价值，无谓地以交易成本的形式消耗了很多社会资源。令人遗憾的是，如果缺乏相应的机制设计改变各部门博弈中的得益状况，这种浪费社会资源的不利局面，将作为纳什均衡而长期存在。

　　这种彼此竞争与寻租所导致的最终结果，很可能产生某种使政府预算管理陷于低效率路径的“锁住效应”（Lock-in Effect）。那就是，各资金使用者通过竞相寻租来获得超额预算资金配给，而不是通过竞争使资源从低效率的部门中释放出来，并转入具有高效益评价的部门，其长期演进的后果将导致预算资源的总体配置逐渐演变为一种低效率的格局。
　　（三）双向信息不对称条件下的“设租”与“寻租”行为
　　根据公共选择理论的分析，如果政府干预市场的调整过程，缺乏竞争性的进入力量来促使租金耗散，那么租金就会存在，寻租活动就不可避免（方福前，2000）。在预算管理的双边垄断市场结构中，由于双向信息不对称的存在，预算资源分配中存在的超额预算资金配给（即租金），往往难以通过竞争性的力量加以耗散。因此，预算过程中的寻租活动具有某种长期性的特点。
　　预算管理中的双向信息不对称体现在以下两个方面：一是在资金使用者在资金运用上具有更多的信息优势。凭借其信息优势，并利用公共产出服务于广大民众的正义感召力量，通过各种游说与寻租活动向政府预算部门施加压力，人为地扩张其预算需求。二是在政府预算部门具有资金配给自由裁量权上的信息优势，可以利用资金配给权影响资金使用者的行为。从而，通过不断改变预算资金配给的规则与结果，人为地创设超额预算资金配给的分布结构，并以这种“设租”行为，诱导预算资金使用者在新的租金分布格局下，展开新的一轮寻租活动。同时，从动态的角度加以考察，政府预算部门所掌握的资金配给自由裁量权还有不断扩大的趋势，这就使得预算管理活动中存在的租金价值难以消散。