2018论我国循环经济的法制保障

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　　　　一、我国循环经济相关法律的现状分析
　　(一)我国循环经济相关法律的概况
　　目前，我国还没有真正意义上的循环经济法律，本文将那些或多或少体现了循环经济思想和内涵的法律统称为循环经济相关法律。自1989年我国颁布并实施了环境保护的基本法一一《中华人民共和国环境保护法》 (以下简称《环境保护法》)以来，我国已经初步建立了环境保护法体系。已有的环保法律法规借鉴和总结了国内外污染防治、资源综合利用和废弃物回收利用的经验，为企业的污染预防、综合治理和提高资源利用率提供了一些法律保障。虽然现行法律中有些已经包含或体现了某些循环经济思想，有些已经采用了“循环经济”术语，但是现有的环境保护和资源综合利用的法律体系的主体仍以末端治理为主要目的。国内外的经验表明，仅对工业生产过程的末端进行污染控制，不仅无法从根本上解决我国环境污染的问题，而且存在着治理成本不断升高，经济损失不断扩大的趋势。这远落后于循环经济所要求的全面有效管理资源，建立环境效益、社会效益、经济效益相协调相促进的全新理念。
　　近几年来，随着循环经济研究的不断深化，国家开始重视循环经济的发展，并且提出“健全法制是把发展循环经济落到实处的重要保证”。在这种思想的指导下，地方循环经济立法的进展较快。2004年11月1日我国第一部循环经济法规《贵阳市建设循环经济生态城市条例》施行，为我国今后的循环经济立法提供了经验。此后，云南、广州、安徽、江苏、太原、青岛、深圳等地均先后出台了相关的循环经济法规。目前，全国人大环境与资源委员会已经成立了《循环经济促进法》起草工作领导小组，负责协同国家发改委、科技部和国家环保总局等相关部门，研究制定《循环经济促进法》。这表明，具有战略性和全局性的循环经济基本法的立法工作已经启动。
　　(二)我国循环经济相关法律的缺陷
　　《环境保护法》是我国环境保护的基本法，《中华人民共和国节约能源法》(以下简称《节约能源法》)、《中华人民共和国可再生能源法》(以下简称《可再生能源法》)、《中华人民共和国清洁生产促进法》(以下简称《清洁生产促进法》)和《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》(以下简称《固体废物污染环境防治法》)分别对节约能源、清洁生产和固体废物污染防治进行了专门规定。但由于实施循环经济也包括保护环境、节约资源和能源、清洁生产以及对废物的回收利用等领域，循环经济立法很有可能与上述法律出现重复或者交叉，如何处理循环经济立法与相关立法的关系是我国循环经济法制建设过程中应当直面的问题。与循环经济法的基本范畴相比，我国循环经济相关法律存在以下缺陷。
　　1.从循环经济的3R原则来看，已有的法律贯彻了循环经济的减量化原则，对资源化原则尤其是再利用原则贯彻不够。循环经济的3R原则即减量化、再利用和资源化作为循环经济法的立法原则在我国已达成共识。在3R原则中，减量化原则是核心，应当优先于再利用和资源化。《节约能源法》、《可再生能源法》主要针对循环经济的生产环节，强调资源和能源的投入减量； 《清洁生产促进法》主要针对工业企业的生产环节，强调生产过程中的废弃物减量。《固体废物污染环境防治法》主要强调废弃物产生以后减少对环境的影响，这从一定程度上说是我国末端治理思想的体现。虽然减量化原则在3R原则中居于优先的地位，但资源化和再利用原则亦不可忽视。这是今后我国循环经济法制建设中应当坚持的原则。
　　2.从发展循环经济的重点环节来看，已有的法律主要规制了资源消耗环节和废弃物产生环节，对资源开采环节、再生资源产生环节和消费环节的规制不够。选择重点环节来推动循环经济将事半功倍。上述五个环节是《国务院关于推进循环经济发展若干问题的意见》中提出了发展循环经济的重点环节，这是我国今后发展循环经济的重要依据，也在一定程度上为我国今后的循环经济立法指明了方向。已有的《节约能源法》和《可再生能源法》规制了资源消耗环节； 《清蓓生产促进法》和《固体废物污染环境防治法》主要规制了废弃物产生环节，注重了污染预防和废弃物产生后的无害化处理；在资源开采环节，仅有极少条文涉及。在再生资源产生环节尚缺乏明确而具体的法律规范，只涉及了包装物的回收利用。关于消费环节的条文少，强制力差。如何规制资源开采环节、再生资源环节和消费环节，制定明确、具体、具有可操作性的法律法规，这是我国今后循环经济法制建设的重点。
　　3.从循环经济的调整产业来看，已有的法律主要着眼于工业领域，对农业和第三产业涉及较少。循环经济发展模式也对产业结构调整提出了新的要求，循环经济法应该尽可能地涵盖各个行业，重点是工业、农业、服务业。已有的法律都着眼于工业领域的污染防治，对于农业和第三产业涉及较少。今后应在修改已有法律和制定新法的过程中对农业和第三产业加以关注。
　　我国现有的循环经济相关法律虽然已经贯彻了部分原则、规制了部分环节和产业，但仍然与循环经济法律建设的要求相距甚远。从目前的情况来看，我国循环经济的立法思路并不是很清晰；若干相关的法律之间不协调，相互衔接不紧凑，甚至相互制约，这必将给将来循环经济的执法带来困难。这些都表明，我国需要系统地进行循环经济法制建设，即构建一个完善的循环经济法律保障体系。
　　二、德日循环经济法制的经验借鉴
　　当前发达国家中，德国和日本是典型的“循环经济型”立法的国家。两国的立法经验告诉我们，要发展循环经济，建立一个完善的法律保障体系至关重要。德国是先在具体领域立法中体现循环经济思想，然后建立系统整体的循环经济法规；而日本是先有总体性的立法，再向具体领域推进。虽然两国循环经济立法的方式、步骤不同，但是两国都是既有发展循环经济的基本法律，又有一系列具体的法律、法规，从而形成了一个系统、全面的法律保障体系。除此之外，德日两国的循环经济法律保障体系还具备以下共性。
　　1.两国的废弃物处理立法均经历了“末端治理—源头治理—循环经济”的阶段。早在1972年，德国就制定实施了《废弃物处理法》，当时的立法目的仅仅是为了“处理”生产消费中所产生的废弃物，属于末端治理：1986年，德国将该法修正为《废弃物限制处理法》，强调要通过节省资源的工艺技术和可循环的包装系统，把避免废物产生作为废物管理的首选目标；1994年的《循环经济与废弃物管理法》，把资源闭路循环的思想从商品包装拓展到社会所有领域，规定要避免产生废弃物，同时对于已产生的废弃物应循环使用和最终资源化的处置。日本的《废弃物处理法》先后经过了七次修订，以适应循环经济的要求。
　　2.两国的循环经济法律保障体系中均没有专门的规制循环经济消费环节的法案。消费环节是循环经济发展的重要环节。据此，有学者指出，循环经济法律保障体系中应包括《可持续消费法》。但综观德日两国，对于循环经济消费环节的调整主要依赖于特定资源、产品、特定行业、特定产业的循环利用等为补充的单项立法和政府采购法；其对消费者在循环经济中的行为的规制，主要体现为在循环经济基本法中规定基本义务以及在不同行业的循环经济专项立法规定特别义务。德国的《循环经济和废弃物管理法》规定了官民合作原则，公民应参与解决环境问题。日本《促进循环型社会形成基本法》规定，国民有义务尽可能长时间使用产品、使用再生品和回收循环资源，有义务遵守有关建设循环型社会的法规；当产品成为循环资源时有义务协助企业收集。
　　3.两国的循环经济法律保障体系均经历了一个自上而下的发展过程。自上而下是指两国从综合的固体废弃物处理立法开始，然后扩展演变，制定特定行业、特定资源的废弃物处理法。德国的《废弃物处理法》最早于1972年制定，然后逐步制定了《包装废弃物法》、《限制废车条例》、《城市垃圾环境友好处置法》、《关于防止电子产品废物产生和再利用法(草案)》。日本的《废弃物处理法》最早于1970年制定，然后逐步制定了《容器包装物的分类收集与循环法》、《特种家用电器循环法》、《建设工程资材再资源化法》、《食品循环资源再生利用促进法》、《汽车循环利用法》。
　　4.两国的循环经济法律保障体系中均规定了生产者延伸责任制度。该制度要求生产者在产品离开生产过程后，对消费等其他环节所产生的固体废弃物承担回收、再利用及处置等责任。1991年德国首次按照“资源一产品一资源”的循环经济理念，制定《包装废弃物法》，规定生产商和零售商首先应避免包装的产生，其次要对其回收和利用。后又相继制定了《限制废车条例》和《关于防止电子产品废物产生和再利用法(草案)》分别规定了汽车、电子产品的生产者的延伸责任。日本2001年起制定实施《家电回收法》规定家电生产企业、销售商有回收和循环利用废弃家电以及负担部分费用的义务。