2018理论界对国企分红问题的观点争鸣

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　　关于国有企业上缴红利问题的讨论
国资委主任李荣融最近表示，预计2007年起，国家将向所属国有企业征收红利，包括建立收缴红利在内的国资委经营预算制度也有望明年推出。对于国企改革的这个重大变化，理论界也给予了热烈关注，我们将近期专家学者就此发表的观点、建议加以整理，供研究人员参阅。
国有企业不分红的历史背景及改革思路的转变
2006年4月10日，《商务周刊》刊载了世行驻中国代表处代表高路易等三人发表的研究报告，介绍了中国国有企业不向政府分红的历史背景。自1994年税制改革以来，中国的大多数国有企业都不向政府分红。1993年是“企业收入”仍然构成政府财政收入来源的最后一年。目前国有企业的分红政策问题是政府与国有企业之间财务关系改革尚未真正完成的一个后果。改革之前的体制非常统一和简单。国有企业必须将所获得的所有利润上缴财政，然后再从国家财政那里获得投资以及弥补亏损所需的全部资金。1978年，“企业收入”是财政收入最主要的来源，占到全部财政收入的一半以上。在1980年初开始进行改革时，上述体制被确定为国有企业体制的最大问题之一，即所谓的“吃大锅饭”，因为它带来了严重的激励问题，既不能根据盈亏状况对国有企业进行奖惩，也使得厂长经理很难对表现好的员工进行正常工资之外的激励，如发奖金。80年代的国有企业改革始于扩大经理层的经营自主权，并允许企业保留利润。这一改革战略的核心是要打破“大锅饭”体制。按照利润留成政策，利润越高的国有企业就可以留下更多的利润。留成利润的一部分可以用于集体福利和职工奖励，从而让经理人员和企业职工得到实惠，这样有助于形成国有企业内部的赢利动机。此外，在多数情况下，企业职工通过奖金形式获得的奖励都是由企业经理决定并进行分配的。表现好的职工能够获得更多的奖励。但利润留成政策带来了如何在政府和企业（其实是经理人员和企业职工）之间进行利润分配的难题。在80年代，国有企业的利润留成不断增加，而政府从企业获得的收入却急剧减少，导致了财政收入的整体下滑，直到1995年，由于1993－1994年启动的财税改革开始见效，财政收入的下滑才到达谷底。为了在不损害经理和职工的赢利动机的情况下确保从国有企业获得收入，政府采取了一系列措施，从80年代初的各种利润留成公式到80年代末的承包制等，所有这些措施都涉及到一对一谈判，即政府分别与每一家国有企业就利润分配进行协商谈判。1994年的税制改革彻底结束了这种局面。这次改革对国有企业的利润分配问题作出了明确清晰的硬性划分：应该上缴国家的部分采取税的形式，并按照统一的税率征收，剩余的部分全部归企业所有。
2006年9月27日《中华工商时报》的文章谈到了目前改革思路发生的转变，即：通过建立国有资本经营预算制度，通过收缴国有独资企业的部分收益和国有股权分红以及将部分没有竞争优势的企业卖掉，所获得的资金可以用来补充部分需要重点发展的企业的资本金，以及支付部分困难企业退出的改革成本。作为国企改革制度安排中不可或缺的一环，建立国资经营预算制度的重要意义远不止于此。1994年以来，国有工业企业尤其是垄断行业中拥有高额利润的企业，从未向国家分过红。对此，一些专家警告说，国企过度留存利润必将带来过度扩张。央企乱投资问题也成为每次中央企业负责人会议上李荣融都要强调并试图加以制止的内容。而建立国有资本经营预算制度，能够在一定程度上治理这些弊病。另外，国有资本经营预算制度中应给公共财政留出一定空间，将部分红利用于社会保障等方面，从而刺激消费、实现经济增长方式的转变。这应是改革的方向。
2006年10月15日《中国经营报》刊登了张明的文章，他认为，一方面，国有企业派发红利可以直接降低企业的留存盈利，扩大银行贷款在企业融资来源内的份额，增强货币政策调控的有效性，从而遏制目前固定资产投资高居不下的局面；另一方面，作为国有企业的最大股东，政府将直接获得巨额的预算资金，从而可以显著扩大在社会保障、医疗和教育等公共产品领域的投资。
王石生在2006年5月28日《中财网》的文章中引用的世界银行研究报告认为，中国国有企业的利润和改制收入属于公共收入，应当向国家分红。其理由，认为国有资本收益是政府非税收入的重要组成部分，也是预算收入的一项重要内容，资本收益主要包括两大部分：一是税后利润，包括国有企业上缴的税后利润和公司制企业分配的股息、股利、红利；二是企业国有产权转让和企业清算所得净收益。1994年以来国有工业企业以及其他类似的国有企业不分红；而其他国家，国家作为国有企业的重要股东，通常会像其他股东一样从企业获得红利，这对提高公司经营能力、明晰产权、提高资本资源的配置效率、推动一系列配套改革等方面都有积极作用。世界银行认为，国有企业的红利和改制收入应该上缴财政纳入正规的预算程序，而国资委在进行结构调整过程中所需的资金则通过正规预算安排，政府和全国人大对其开支进行评估，国有企业不宜经过国资委上缴红利，因为多一个层次就多一分成本，国际上的丹麦、芬兰、法国、德国、韩国以及瑞典等国都是将国有企业的红利直接上缴财政部门。这是符合国际上财政管理的最佳做法。如果国有企业50%的利润纳入财政预算，就能使对教育和医疗卫生的支出增加85%。
国有企业利润留成现状及存在的问题
2006年2月20日《中国经济周刊》记者的文章指出，一方面，央企过度留存利润对央企自身并不一定是好事，另一方面，国家为企业承担很大一部分成本却从未获得过半分红利。央企2005年实现净利润6276.5亿元，2004年全年的净利润为4000亿元。2003年，包括省级和市级企业在内的所有非金融类国有企业的利润总额达到了7590亿元。但由于历史原因，不论是财政部、国资委还是其他任何中央政府部门，都没有从中央大型国有企业那里分红。然而，这几年国家却承担了企业重组的大部分成本：国家已经接手了诸如学校和医院等原属国企的社会职能，而且国家在职工失业和提前退休等相关的成本方面还担负了主要的责任。实际上，这些社会负担的剥离正是国有企业利润水平不断提高的重要原因之一，因此目前有相当一部分观点认为，国家有理由收回这些成本。
马国川在7月25日《中华工商时报》的文章中认为，国企的税后利润多年不上缴，造成了一系列问题。最大的问题是由于出资人长期缺失，国企普遍存在内部人控制问题，国企负责人“往往大权在握”，国资收益变成了企业的“小金库”。原本应为全民谋福利的巨额利润只在垄断国企内部分配，肥了小部分人，穷了大多数人，加大了整个社会的贫富分化。央企12强收入调查：人工成本最高达每人12万元。北京一家央企子公司是一个只有20个人的电力企业，缴纳的企业年金就高达400万元。
王石生在前述文章中还归纳了国有企业利润流失的9种不合理现象：一是目前国有企业税后利润不上缴或少上缴政府，并未按规定使用，不少用于非生产用途而流向个人；二是股份制企业，对国有股不分股利或同股低利，挤占国家股权益；三是在国有企业承包、租赁或托管经营中，低价发包或出租，不按期足额收取租金；四是行政事业单位将非经营性资产转为经营性资产，不收取或少收取占用费或租金，所创收入相当部分未用于弥补行政事业费不足，而是大量用于个人福利开支；五是在国有资产权转让时，低价出让或无偿转让给非全民单位或个人。在抓大放小改革中最为明显；六是非经营性国有资产的出售，国有资产流失严重；七是国有资源收益征收制度不健全，减免、欠征，不纳入预算的现象普遍存在；八是国有企业承包出现“内部人”控制问题，侵害国家所有者权益，企业收益资金挪用于建高级办公楼，购高级轿车等，或者一方面向银行大量借款，另一方面大幅度提高福利和滥发奖金，形成"富了和尚穷了庙"的现象；九是在股份制改制或中外合资合作中，将国有资产低价折股、低价出售或无偿分给个人，无偿设立企业股，对于无形资产不作价或低估价等。
理论界对国企分红问题的观点争鸣
焦点一：企业红利的归属
2006年10月12日《人民网》的一篇文章谈到了由企业红利的归属问题所引发的争议。文章指出，如此巨款的归属问题，自然各方都在关注。按国资委观点，国有资本预算制度的建立，直接关系到国资委有多大的作为，手里面有多少东西，结构调整怎么调，出资人究竟怎么行使权利；也有观点认为，国资收益应该为公共所有，不应该由国资委单独管理，至少应该填充全民社保等账户。一段时间以来，此问题存有争议。争议的焦点不外乎是两大问题：一个是编制主体，即谁来编的问题；另一个是怎么编的问题。
从归属的角度来说，国资委编制国资经营预算可以说“师出有名”——国资委是履行出资人职责的特设机构，管资产、管人、管事相结合，是出资人。而建议由财政部门来编制预算的主要理由，一是现行的法律法规，特别是《预算法》中有明确规定，由财政部门统一编制；其次，这也符合政府预算的统一完整原则。2005年初之时，国务院法制办曾经部署过关于国资经营预算立法的研究工作，国资委为此组织了几个课题组进行研究。国资委当时想起草一个《国有资本经营预算条例》的草案——“条例”是正式的行政法规性质，层级比较高，法律效力强，要通过国务院正式颁布。但据参与此项研究的国务院发展研究中心企业研究所副所长张文魁介绍，这项工作由于分歧太大，没有能够进入到实质的立法程序。在此之后，财政部启动了《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》的起草工作。“意见”的通常解释是属于政策导向性的文件，虽然也要通过国务院发布，但不是严格意义上的行政法规。不久前财政部拿出了草案征求各部委意见。据财政部承担此项工作的企业司官员介绍，“意见”明确了要上缴收益及分红的国企，不仅包括国资委监管央企和地方国企，还包括中央汇金公司作为主要出资人的国有金融企业，以及各部委下属的国企。上缴利润和分红按政府非税收入纳入统一管理，由国库统收统支。至于国企收益如何征收、征收比例等细节问题，还有待财政部和国资委制定更具体的实施细则。但在征求意见过程中，仍然有不同意见。
2006年2月28日《21世纪经济报道》刊载了该报与北大金融与证券研究中心联合举办的一场关于国企分红问题的讨论，与会专家包括曹凤岐、贾康、张文魁、华生、刘纪鹏和潘占杰等（以下所引上述专家的观点未注明出处的，均出于此文）。
曹凤岐的观点认为，可以设想成立两层机构，一是国资委。这是个行政部门，职责是监督管理，企业不可能把利润交给它。现在的国资委想收企业的红利，没有法律支持，因为它是一个监督管理部门，且是受国务院委托的监督管理部门，并不是产权单位。如果直接交给财政也有问题，因为它也不是国有股的产权代表，公共财政的问题和纯粹国有企业也完全是不一样的。然后在国资委（国资局）下，各地成立公司制的国有资产经营公司，它可以代表国家进行国有股的投资和经营。公司制企业有股权收益，可以得到分红，拿了以后还可以再投资，这是可以的。比较典型是汇金公司，汇金公司肯定要收股权红利，还要对外投资，因为它是一个公司。
2006年4月10日，高路易等在前述报告中提出了管理企业上缴红利的两种模式，文章指出，无论从理论上看还是从国际做法来看，尽管国资委是国有股东的代表机构，但国有企业的红利和私有化收入应该上缴给财政部，纳入正规的预算程序。国资委的所有开支应由预算拨款支持，就像其他所有中央政府部门一样。这里的关键之点是确定优先顺序。国资委的开支通过正规预算过程来安排，就意味着政府和全国人大要对其开支要求进行评估，并与其他部门的开支要求进行比较来权衡轻重缓急。