2018就业政策应成为优先的宏观调控政策

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　　　　充分就业与经济增长、物价稳定、国际收支平衡并列为各国政府管理经济的四大目标。改革开放以来，我国一直高度重视经济增长，只是在特殊时期侧重点才有所转移：1993年以来，中国的宏观政策取向于“软着陆”时期的物价稳定、亚洲金融危机以来的促进增长等不同阶段。在当前社会局面下，单纯地通过增长来带动就业已不可能完全解决就业压力，宏观政策取向从促进增长转向就业优先是明智之举，就业政策应成为我国优先的经济政策和社会政策，成为宏观政策的根本取向。
　　一、经济增长与就业增长
　　我国的经济增长一直保持高速度。据统计，中国过去二十多年的国内生产总值年平均增长率为9%左右.但在就业方面，1991年至2001年的10年间，年平均就业增长率只有1.1%，每年增加就业752万人，无法满足每年新增劳动力的就业需要。过去，我们为更多追求经济增长常做的一个注解是：必须保持经济的高速增长从而增加就业机会。但现在，我们需要思考一下经济增长带动就业这种模式所付出的代价。仅从财政角度看，据国家统计局测算，自1998年实行积极的财政政策以来，其对经济增长的贡献是：1998年—2001年分别是1.5个百分点、2个百分点、1.7个百分点、1.8个百分点，这4年它对经济增长的贡献合计为7.0个百分点，共解决了400-500万人的就业问题，但财政也为此付出了很高的代价。4年中共发行国债5100亿元，相当于每解决一个人的就业问题，财政就要背负约10—13万元的债务。有专家预测，假设就业对国债投资增长的弹性系数不变，并且靠国债促进经济增长从而带动就业增长的话，“十五”期间，解决约1／5的新增就业岗位，也就是1600万人左右，将需要16000-20800亿人民币。这将是中国财政根本不可能承受的重负。
　　经济学家阿瑟·奥肯曾于1962年提出“奥肯法则”，即失业率与实际国民生产总值增长率之间反向变动。失业率与实际国民生产总值缺口之间的比率是1：2.5，即失业率每增加1%，则实际国民生产总值会减少2.5%左右；反过来说，如果要使失业率降低1%，则国民生产总值就必须增长约2.5%。
　　那么，为什么我国的经济高增长没有带来就业的相应增长呢?首先，由计划经济转轨为市场经济使大量隐性失业转为显性失业。计划经济时代的劳动力就业是一种政府行为，企业新增劳动力并不是因为生产的需要，而是由政府分配的。尽管这种分配制度造成了充分就业的表象，但它却加重了企业的负担，经济效益明显降低。以提高经济效益为目标的企业体制改革，使这部分隐性就业显现出来。第二，中国经济增长的过程是从劳动密集转向资本密集的过程，资本替代了劳动力的增长，经济增长的就业弹性(就业弹性系数是指就业增长速度与经济增长速度的比值，即经济增长1个百分点，相应地就业增长的百分点)不大。第三，我国人口增长的高峰期已经来临，未来新增及农村剩余劳动力的大量涌入将使得近期内城市仍将存在相当大的就业压力。即使经济仍然保持着一个较高增长率，高失业的势头恐怕会有增无减。
　　既然就业不能完全依赖于经济增长，就必须提高经济增长的就业弹性。我们发现，就业弹性较高的产：业产生了大量的工作岗位。第三产业中的服务行业是就业弹性最高的行业。服务行业在GDP总量中所占比重虽然不大，但均属于劳动密集型产业，就业比重较大。从劳动力需求的实际情况看，近5年我国新增就业的70%左右是通过第三产业吸纳的，特别是批发和零售贸易、餐饮业和社会服务业已经成为下岗职工、农民工和“隐性就业”的主渠道。如批发和零售贸易、餐饮业 2001年产值占GDP的2.8%，但其提供了 4700万个就业岗位，占全国就业存量的6.5%，新增就，业的15%以上。
　　因此，经济增长能否带来就业的同步增长，关键取决于经济增长方式的选择。今后随着我国工业现代化的逐步实现，由资本、技术密集型引起的就业岗位的减少是不可避免的；我国正处于经济社会发展转型的特殊时期，由于计划经济体制下隐性失业的显性化，在短期内集中释放，对就业增长的冲击很大，据有关专家估计，就业增长因此会减少0.3个百分点，就业弹性损失0.04左右，但随着改革的进一步深化，“制度性失业”对就业弹性的影响会逐步减弱。第三产业吸纳劳动力就业的容量极大，我国第三产业还比较落后，其从业人员在整个就业人员中占27.5%，产业产值在GDP中所占比重为33.6%，发达国家这两个数字分别为60-75%和70-80%，因此我国第三产业蕴藏着巨大的发展潜力，同时也是扩大就业岗位的最佳部门。
　　二、当前的就业压力与失业
　　1.当前的就业压力
　　伴随着经济快速增长，就业压力却不断加大，城镇登记失业率由2001年年底的3.1%上升到目前的4.2%。国家统计局的测算表明，中国经济增长对就业增长的拉动作用呈现下降态势。20世纪80年代,GDP每增长1个百分点，可增加240万个就业岗位，而90年代以来，只能增加70万个。就业压力是当前乃至今后相当长时间经济生活中的一个突出矛盾。制约就业容量扩大的因素比较复杂，需要认真分析和长期关注。
　　国企改革。随着改革开放的深入，非公有制经济和外资企业飞速发展，市场竞争越来越激烈，很多国有企业面临困境甚至被淘汰，职工下岗失业。据统计，1998年至2003年3月，全国累计有国有企业下岗职工2750万人，且近几年下岗职工再就业率呈下降趋势，1999年至2001年，分别为42%、36%和3096。由于在旧体制下长期形成的福利和就业捆在一起，相当部分国企下岗职工观念上不适应新的就业机制，还希望回到国企就业，但政府现在已经不可能再兴办大量的国企，这方面的路不会太广阔。这是市场化改革必然造成的。
　　经济结构的升级。经过改革开放20多年来的建设，经济发展出现阶段性变化，进入了结构升级的时期。一是由于农村剩余劳动力向城镇转移，对城镇人员就业必然会产生挤出效应。二是随着资本有机构成的提高，高新技术产业的发展，特别是我国加入WTO后，以往依靠大量资源和人力投入发展经济的办法被结构调整冲击。三是产业结构升级与劳动力素质提高不同步之间的矛盾：第一产业的劳动力向第二产业转移，第二产业由于技术水平和资本密集程度提高，吸纳就业相对减少。这种由于技术进步和产业升级引起的就业减少，在经济学上被称为结构性失业，特别表现在年龄偏大的普通劳动力身上。与此同时，由于地区经济发展不平衡和产业结构原因，以及政策因素的影响，经济欠发达的中西部地区及老工业基地、资源枯竭的矿区就业矛盾将特别突出。
　　人口压力。这是一个更长期的因素。虽然计划生育减缓了人口增长，但由于中国人口基数大，而且上世纪60至70年代生育高峰期出生的人正好到了就业和生育的年龄。人口增长据预测大约还要一代人的时间才能放缓，到本世纪中叶才能停止。随之带来新增劳动力的就业问题。近5年中，全社会经济活动人口与实际就业人口之间差距年均在1500万人左右。即使只计城镇人口，2002年年底城镇登记失业率已达4%，约710万人。也就是说每年仅为城镇新增劳动力就需要增加就业岗位700万个。再者是农村剩余劳动力的转移。农村3.6亿左右的就业人口，占全国就业人口的50%。据估计，至少有1亿以上的农村富余劳动力需要向非农产业和城镇转移，仅新增劳动力.每年也需要在非农产业新增1000万个岗位。在人口的庞大压力下，就业压力在未来20至30年不会缓解。
　　摩擦性失业。在市场经济条件下，用人单位和劳动者双向选择。在选择过程中，自然会发生劳动力的闲置，有人会暂时找不到合适的职位。另外，就业信息传递的不完善也延长了寻找工作的时间。
　　国家的一些政策落实不到位。国家鼓励自谋职业、办企业、减免税费，提供政府培训等，但很多优惠政策落实不到位。各部门收费多，小额贷款手续繁杂。自谋出路的下岗职工现在感到很困难。下一步解决就业问题，政府要切实把好政策落到实处，为百姓办实事。
　　加入世贸组织的影响，加入世贸组织从中长期看有利于企业增强竞争力，吸纳就业。但竞争力弱的行业短期内会受到冲击，吸纳就业能力下降，比如农业等。这需要我们调整结构，但要花费比较长的时间。
　　突发事件。非典对服务业的冲击是严重的。近5年来，七成新增劳动力被服务业吸纳。目前服务业正快速恢复，但完全缓过来还需要一段时间。
　　2.失业问题
　　失业是指社会经济中劳动者处于无工作的状态，这些人有工作能力和愿意工作，而没有工作或正在寻找工作，均称为失业者。失业不仅是人力资源的浪费，也会使生产：设备闲置，并造成失业者收入下降，个人和家庭生活陷入困境，使家庭关系和人际关系受到伤害，而且还会形成一系列严重后果：失业问题加剧会危及社会稳定；政府税收减少，财政负担加重；人均纯收入减少、贫闲人口增长、预防动机的储蓄增长均会使内需不振等等。失业是一种严重的经济和社会问题。由于资本的逐利性要求和资本扩张总是从追求数量扩大向提高资本有机构成方向发展的规律决定，往往是经济越发达，经济规模越大，它所造成的失业问题也会越严重。从摩擦性失业、结构性失业、季节性失业、工资性失业、差额性失业、周期性失业、隐蔽性失业等不同类型失业的原因来看，失业或就业是由政府、社会、个人等多种因素决定的。政府负有制度性的责任，社会和个人负有技术性的责任。政府不能强迫自愿失业者就业.也不能阻止追求利润的企业裁员。只要不存在创业和就业的制度障碍，那么是否失业和能否就业，就主要是个人的责任，更多的应该通过市場和个人努力解决。
　　然而，失业也有一定的积极作用，社会上保持一定的失业人口，对在业人员会形成一种压力，失业风险的存在，对提高工作效率具有强大的推动作用，失业是经济结构调整，保证高效率的一种机制。个人无业—就业—失业—再就业，是市场经济条件下正常的就业模式。发达国家所谓的“充分就业”也是指存在一定失业率的就业。美国的充分就业，意味着有4%或5%的劳动力是失业的；西欧为3%或4%；北欧为2%或3%。即使在同一国家，不同时期的“充分就业率”也不同。美国在20世纪50—60年代，以4%的失业率来定义充分就业；70年代上升到5%；80年代增至6%或6.5%。失业率的国际警戒线是1：2%，一般认为，我国已经接近于或超过这个比例。这在新中国历史上是前所未有的，必须引起高度警惕。我国人口绝对量大，经济正处于体制转轨阶段，农业剩余劳动力越来越多，国有企业存量改革要求加快进行，国际经济发展提出了越来越严峻的挑战，使得近几年来下岗、失业人员规模日益扩大，失业率不断攀升。因此，为了有效缓解失业、扩大就业，除了政府的就业政策，还要从社会和个人的角度研究扩大就业的措施。