王永钦 张晏 章元 陈钊 陆铭
内容提要：本文从分权式改革的视角提供了一个自洽的逻辑框架，全面地分析了中国的发展道路。这个逻辑框架不仅能够分析中国前期改革的成功，也能够解释目前浮现的诸多社会经济问题。政治集权下的经济分权给地方政府提供了发展经济的动力，尤其是完成了地方层面的市场化和竞争性领域的民营化。但是，内生于这种激励结构的相对绩效评估又造成了城乡和地区间收入差距的持续扩大、地区之间的市场分割和公共事业的公平缺失等问题。由于中国的渐进式分权改革在很大程度上可以看作一个中央政府主导和控制下的机制设计问题，所以，在认清中国分权式改革的得失的基础上，正确地设计合理的改革方略，对于下一阶段改革的成功是至关重要的。如此，中国就可能走出一条独特的大国发展道路。
关键词：分权式改革；收益；成本；机制设计
Abstract：This paper provides a coherent framework to fully accountfor China ‘s development model ，both the successes and the failuresof the China’s decentralization approach to reform.The combination ofpolitical centralization and economic decentralization provides localgovernments with enough incentives to develop local economies ，in particularthe incentives to promote markets privatization locally.In the meantime，the relative evaluation-based incentive schemes lead to inter-regionalmarket segmentation ，increasing inter-regional development gaps andunequal provision of certain public goods.The success of early-stagereform can be attributed to the benefits of the decentralization approach.The next stage reform should minimize the costs associated with the approach.China ‘s gradualist reform can be taken as a problem of mechanism designunder the control of central government.So ，after identifying the costsand benefits of the decentralization approach ，it is essential to havea reasonable design of the next-stage reform package.
Key Words ：Decentralization Approach ，Benefits ，Costs，MechanismDesign
一、引 言
2006年7月1日，在经历了无数艰难险阻之后，寄托着几代中国人的梦想的青藏铁路正式通车，从此，山不再高，天不再远。中国经济就像快速驶向高原的列车，它能否持续高速增长直接关系到13亿人口的福祉，同时，它的动向也对全球经济的未来有着重大的影响。而中国的发展道路也是一条充满挑战的“天路”，经过了近三十年的高速增长之后，中国经济走到了一个关键的阶段，在这个阶段，经济增长与社会和谐面临着一系列的难题：如城乡和地区间收入差距的持续扩大，地区之间的市场分割，公共事业的公平缺失，等等。如果这一系列难题能够被一一克服，经济持续增长与社会和谐发展能够同时实现，那么，中国就不仅创造了人类历史的奇迹，而且还将形成具有一般意义的“大国发展道路”。
对于中国可能形成的“大国发展道路”，经济学家的任务是建立一个一以贯之的理论逻辑来理解中国获得的成就和面临的挑战。为此，本文将提出：中国前期改革的卓然成效和近期改革中出现的很多问题都与分权式改革有关系。借助于对中国分权式改革的得失分析，我们试图建立一个完整的分权理论。在已有的研究中，关于分权式改革的好处，国际经济学界基本上已经达成了共识，最为经典的是建立在新软预算约束理论（Maskin and Dewatripont，1995）基础上的财政联邦主义理论和建立在M 型组织和U 型组织理论之上的解释（Qian and Roland，1998；Qian，Roland and Xu，1988，Qian，Roland and Xu，1999；Qianand Weingast，1997）。这些文献的一个基本观点是，经济结构（如分权程度和整个经济体的组织结构）造成了中国和俄罗斯经济改革绩效的巨大差异。这些理论固然可以较好地解释分权是如何促进地方政府的竞争，从而促进经济增长的，但是，它们却不是一个完全的分权理论。一个完全的分权理论应该不仅能够分析分权体制下地方政府获得的正面激励（分权的收益），也应该能够分析分权体制下地方政府有损社会目标的负面激励（分权的成本）。从中国目前的情况来看，这些负面激励导致的影响正在日益凸现，并且集中表现在三个方面：（1）城乡和地区间收入差距的持续扩大；（2）地区之间的市场分割；（3）公共事业的公平缺失。虽然已经有一些国内外的实证文献研究了分权化改革带来的某些扭曲，但是还没有一个理论系统地论述过分权化改革的成本。
在这篇论文中，我们将系统地回答以下问题：中国分权式改革的实质和作用机制究竟是什么？中国的分权式改革带来了哪些代价和扭曲？为什么分权式的改革会导致这些代价和扭曲？如何在下一步的改革中科学地进行机制设计，避免或者尽量减轻这些代价和扭曲？这些理论分析的主旨将直接指向中国的“大国发展道路”。中国之所以采取分权式的改革方式，直接与中国是一个在疆域和人口双重意义上的“大国”有关，而中国分权式改革的代价又直接与中国是一个地区间差异巨大的“大国”有关。因此，全面地总结分权式改革的收益与代价是极为重要的，这将有利于思考中国是否可能成功地走出一条可借鉴的“大国发展道路”。
本文的结构安排如下：第二部分分析中国分权式改革的收益，从这个维度可以很好地解释中国改革开放以来的高速经济增长；第三部分提出一个框架来分析分权式改革的代价，从这个视角可以很好地分析中国目前出现的各种问题；第四部分则在第三部分的基础上，提供一些分权式改革的代价的例证；第五部分从机制设计的角度提出了一系列的政策建议，讨论在下一阶段改革中如何充分发挥分权式改革的收益，并尽可能地降低分权式改革的代价。由于有关分权式改革的收益的理论和实证已有大量的文献，本文将在分权的代价上着墨更多。
二、经济分权与经济发展的激励结构
中国是一个在疆域和人口双重意义上的“大国”，这意味着中央政府对地方政府的监督面临着极高的成本，因此，经济分权是大国治理必须采取的模式。迄今为止，中国经济转型的成功很大程度上要归功于中国在经济领域的分权式改革。从这种分权式改革中得到的更一般的经验是：对经济转型而言，最重要的可能不是“做对价格”（getting prices right），因为在市场不完备的时候，根本就不可能存在正确的价格；更重要的可能是“做对激励”（getting incentives right），因为激励机制是经济发展中更为深刻的主题，价格机制不过是激励机制的一种方式而已。
对于分权式改革的收益，国际经济学界形成了很多共识。已有的文献认为，经济结构（如分权程度和整个经济体的组织结构）的差异造成了中国和俄罗斯经济改革绩效的巨大差异。分权式的改革不仅硬化了中央政府对国有企业的预算约束，而且还促进了地区之间的竞争（Qian and Roland ，1998）。中国的M 型经济结构（资源按照“块块”来配置）使得经济可以在局部进行制度实验，地区之间的标尺竞争为中央政府提供了反映地方政府绩效的有效信息，并且使得经济体更容易抵抗宏观冲击；相反，俄罗斯的U 型经济结构（资源按照“条条”来配置），则不具备这样的经济结构收益。
与俄罗斯等转型经济相比，中国的分权是在大的政治架构不变、中央和地方政府不断地调整它们的财政关系的过程中实现的。从1970年代的放权让利到1980年代的财政包干体制，再到1990年代的分税制改革，如何合理划分中央和地方的利益关系、调动地方政府的积极性，不仅始终是中国财政体制改革的要点，也是整个经济和政治体制改革的突破口。传统的财政分权理论认为，地方政府具有信息优势，居民根据地方政府提供的公共品质量来选择居住地可以形成用脚投票机制，促使地方政府来提供优质的公共品（Tiebout ，1956）。由中央向地方转移财政收入和支出权力将更有利于提高经济效率，加快地方经济发展，进而推动全国经济增长（Buchanan，1965；Oates，1972）。具体到中国，以钱颖一等人为代表的一批经济学家从软预算约束的视角出发，认为分权化制度安排可以向地方政府提供市场化激励，保持和促进市场化进程，即所谓的维持市场化的联邦主义（market-preserving federalism）（Weingast，1995；McKinnon，1997；Qian and Weingast ，1997）。
在实证研究中，Jin ，Qian 和Weingast（2005）基于1982—1992年省级面板数据的实证研究进一步验证了分税制改革之前中国省级政府的财政激励促进了市场发展。对于1992年之前中国财政分权与经济增长的关系，Lin 和Liu （2000）与Zhang 和Zou （1998）的检验得到了相反的结论，而张晏和龚六堂（2005）对1986－2002年扩展样本的研究发现分税制改革之后我国财政分权对经济增长的影响显著为正，同时财政分权效应还存在跨时差异和地区差异。
经济分权还不足以构成地方政府发展经济的全部激励。1990年代末以来，文献更多地开始关注发展中国家分权的特殊经历，尤其是中国特殊的政治激励。从经济学的视角，我们更关心中国政治体制的两个特征，一是以GDP 为主的政绩考核机制（Li and Zhou ，2005），二是（基于民意调查基础上的）官员任免制度。Blanchard 和Shleifer（2001）从中国和俄罗斯的比较出发，强调了中国的经济分权与政治集权之间的纽带。俄罗斯的中央政府对地方政府的控制力较弱，地方政府不存在主动推动经济发展的动力。而中国的经济分权伴随着政治集权，晋升激励使得地方政府官员有非常强的（政治）动力促进地方经济快速发展（周黎安，2004）。Tsui和Wang（2004）认为中国自治性不强的财政分权和垂直控制的行政管理体制提供了区域经济增长的动力。经济分权和政治集权对地方政府最重要的影响渠道是政府之间的标尺竞争。文献通常所说的标尺竞争对应于对下负责的政治体制，也就是说，对于地方政府行为的信息，普通民众和中央政府都处于信息弱势，但选民会参考其他地方政府的行为评价自己所在地区的政府行为，地方官员知道其选民会以其他地方为标尺，从而会效仿其他地方的相关政策来发展本地经济（Besley and Case ，1995；Baicker，2005）。这是一种自下而上的标尺竞争，同级政府之间的相互监督和学习能够提高政府部门的运作效率，节约行政管理成本，防止滥用权力（Martinez-Vazquez and McNab，2003）。而我国政治体制的特点不同，地方政府主要不是对下负责，而是对上负责，在政治集权和政绩考核机制下，地方政府每年不仅要保证GDP 的高增长（否则在政绩考核中被一票否决），还要根据GDP 等指标排名，地方政府官员为了政绩有竞争GDP增长率的激励，从而形成了一种基于上级政府评价的“自上而下的标尺竞争”（张晏，2005）。这种为增长而竞争的激励成为中国政府推动经济增长的动力源泉，它是有助于转型初期的经济增长和资源配置的。
三、经济分权的代价：一个理论分析
钱颖一等人的财政联邦主义理论可以较好地解释中国分权式改革迄今为止取得的成就，但是这个理论更多地强调了中国分权式改革的好处，却没有分析分权式改革的代价[①].一个完整的分权理论应该既能够分析分权式改革的收益，也能够分析分权式改革的代价。否则，我们就无法回答如下问题：中国分权式改革的渐进转型的潜力还有多大？我们应该如何在发挥分权式改革的好处的同时避免它所产生的负面效果？这一节将从组织理论的角度提出一个分析分权式改革的代价的框架。
与俄罗斯相比，中国经济转型的一个很大的不同在于，从中央政府的角度来看，中国的分权式改革在很大程度上是将整个经济当作一个大的政治组织来看，中央政府在这个大的组织内部通过“分权”模拟出一个类似企业组织的激励机制。给定地方各级政府尚控制着大量经济、政治和社会资源的事实，在现有的政治架构下对地方官员提供适当的激励，让他们直接分享发展地方经济的收益，将有利于他们追求经济的增长。问题的关键在于，政治和行政体制内部的激励机制是否可以通过模拟企业内部的激励机制而被有效地复制出来？要回答这个问题，我们就必须找到政府部门的激励与私有部门的激励之间的实质性区别，说明政府部门在利用财政分权模拟企业的激励的时候会遇到哪些难题。
从契约理论的角度来看，政治组织中的激励与经济组织中的激励相比有很大的不同。第一，政治组织委托人的偏好往往是异质的，而企业组织中股东的偏好基本上是一致的，即收益最大化。在政治组织中，每个利益集团都有它自己的偏好和利益，因而，无论对于任务本身，还是对于委托人，都很难界定一个指标对绩效进行衡量。第二，与委托人偏好的异质性有关的是，政治组织一般是多任务的（multi-tasking ），这也与主要追求利润最大化的企业不同。除了效率和经济增长之外，政治组织还需要追求社会公正、收入平等、环境保护、公共服务质量等等目标。所以，从理论上来说，由于政治组织的这种多任务性，在政治组织中很难通过基于单一维度（任务）的类似企业中计件工资式的强激励来追求各种目标，而且基于增长目标的考核很容易损害其他的社会目标。所以，我们观察到政治组织中工作人员的工资一般都是弱激励的固定工资制。第三，委托人的异质性再加上外部条件的差异，又引起了第三个政治组织和企业组织的差异。与企业绩效易于找到同类企业作参照不同，政治组织的绩效难以找到一个可以参照的标准。中国政府不可能与美国政府进行比较，因为两国在很多方面都很不相同。中国的地方政府之间虽然可以进行一些比较，但地方之间的巨大差异也使得地方政府间的相互参照非常有限。换言之，政治组织是一个垄断组织，因而很难找出一个具有充分信息量的指标对其进行比较。
以上三个特征无非是说，很难有一个外部的充分统计量指标可以对官员进行客观的评估。这就决定了政治组织与经济组织的第四个区别，即在激励机制的设计方面，它更多地会采用相对绩效评估，而非绝对绩效评估。在现实世界中，政治组织中常用的一种基于相对绩效评估的激励手段就是职务晋升。中国的分权式改革过程中的一个重要机制是，上级政府通过考察下一级政府辖区的经济发展（尤其是GDP ）的相对绩效来晋升地方官员，而且这个机制在实证研究中已经被证明的确是在被中国政府使用着（Li and Zhou ，2005）。在缺乏充分统计量的政绩考核体系下，相对的GDP 增长可能是一种次优的考核地方官员政绩的具有信息量的指标。但是，这种财政分权加相对绩效评估的体制正在日益显现它的弊端。第一个弊端是，相对绩效的评估会造成代理人之间相互拆台的恶性竞争。确实，我们也观察到各地政府为了在GDP 竞赛中名列前茅而采用了各种各样的以邻为壑的手段。其中，最典型的就是形形色色的地方保护主义，地方保护主义造成的地区分割和“诸侯经济”会阻碍中国国内市场整合的过程[②].在资源配置方面的深远影响是，这种市场分割会限制产品、服务（甚至还有思想）的市场范围，市场范围的限制又会进一步制约分工和专业化水平，从而不利于长远的技术进步和制度变迁，这最终会损害到中国长期的经济发展和国际竞争力。
过于依赖GDP 作为相对绩效的考评指标，就给城市倾向的经济政策提供了另一个理由。因为城市的第二、三产业是经济增长的主要源泉，于是，地方政府对于农村地区的经济发展就大大忽视了，一个直接的表现就是地方政府用于支持农业生产的财政支出比重在相当长的一段时间里急剧地下降（陆铭、陈钊，2004；Lu and Chen ，2006）。同样是为了追求经济增长的目标，在各地的经济增长都依赖于招商引资的情况下，一旦发生资本拥有者和普通劳动者之间的利益冲突，地方政府就会优先考虑资本拥有者的利益，而普通劳动者的利益则很容易被忽略。
相对绩效评估发挥作用的一个重要前提是，代理人面临的冲击或者风险是共同的，这样仅仅通过代理人之间业绩的相对排名就可以比较准确地反映出他们的绩效。但是在中国这样的大国，各个地区之间在自然、地理、历史、社会等很多方面可以说千差万别，由于这种异质性的存在，相对绩效是一个噪音很多的指标，基于相对绩效评估的激励方案的效果就会大打折扣，这可以看作是相对绩效激励的第二个弊端。
第三个弊端实际上是第二个弊端的一种形式，鉴于问题的重要性，我们将其拿出来独立论述。由于各地区之间先天的（自然、地理、历史、社会等）差异性，或者由于改革后享受的政策的差异性，会出现由收益递增效应导致的经济增长差异，即使没有其他外力，穷的地区也可能相对地越来越穷，而富的地方则相对地越来越富（陆铭、陈钊、严冀，2004），这样就加大了相对绩效评估标准中的噪音，中央政府很难区分地方的经济增长绩效是由收益递增机制造成的，还是地方政府努力的结果。
相对绩效评估的第四个弊端来自于如下事实：在基于相对绩效评估的锦标赛下，赢家的数量是有限的，而大部分则是输家。更为重要的是，由于比较富裕的地区更多地享受着先天的优势和收益递增机制的好处，这就使得经济较落后地区的地方官员不能在相对绩效评估的机制下获得激励，通俗地来说就是，努力了也未必有用，[③]所以相对绩效评估对落后地区的官员基本上是没有作用的。但是官员也是理性人，在晋升的可能性比较小的前提下，他们会寻求替代的办法进行补偿，如贪污腐败，或者“破罐子破摔”。这样一来，从整个经济的角度来看，就会加剧落后的地区越来越落后、发达的地区越来越发达的两极分化现象。
对地方政府官员进行激励还有一些其他与相对绩效评估无关的难题。一方面，与企业的经理相比，地方政府官员的绩效更加取决于一个团队的努力，而不是自己的努力，一个政府目标（如扩大就业）的实现取决于多个政府部门作为一个“团队”的共同努力，因此，在地方政府的“团队生产”中，不同的地方官员之间就可能存在严重的搭便车现象。另一方面，在企业经理的激励计划中，可以比较容易地找到激励经理追求企业长期目标的手段，比如说给予经理股份或者股票期权，但是，对于地方政府的官员却很难进行类似的长期激励，从而使得地方政府的长期目标被忽视，而这又集中体现为地方政府对于环境、收入差距、教育和医疗服务质量这些问题的忽视。
四、经济分权的代价：一些具体的分析和例证
上一节中，我们提供了一个简明的框架来分析中国分权式改革的代价，下面将结合现有的实证文献，为经济分权的代价提供一些例证。
1.经济分权与城乡、地区间收入差距持续扩大
中国经济改革开放以来所付出的一个代价就是收入差距的持续扩大，特别是，构成收入差距的主要部分的城乡和地区间收入差距正在扩大（陆铭、陈钊，2004；Lu and Chen ，2006；万广华、陆铭、陈钊，2005），如果追根溯源的话，城乡和地区间的收入差距都在一定程度上与经济分权体制有关。城乡收入差距与经济（财政）分权的联系是非常易于理解的。由于经济增长的主要来源是城市部门，因此，地方政府存在着优先发展城市、更多考虑城市利益和实施城市倾向的经济政策的激励。不少文献都指出，中国1978年改革开放以后伴随着经济快速增长而出现的城乡间收入差距加剧现象，与中国政府实施的城市倾向的经济政策有关（Yang，1999；Chen ，2002；陆铭、陈钊，2004；Lu and Chen，2006）。李实（2003）指出的影响城乡收入差距的几点因素都可以作为城市倾向的经济政策的具体表现：政府对农副产品价格的控制；农村居民承受的不合理的税费负担；城乡劳动力市场的分割和城市劳动力市场的封闭；社会福利和社会保障的歧视性。除了以上四点，Yang（1999）、Tian（2001）以及Yang和Zhou（1999）还强调了金融体制中系统性的城市倾向，包括通货膨胀补贴和对城市部门的投资贷款；政府在政治晋升和分权体制双重约束下也存在减少支援农业公共支出比重的倾向。我们的一系列研究（陆铭、陈钊、2004；Lu and Chen ，2006；陆铭、陈钊、万广华，2005）用中国省级面板数据正式地考察了城市倾向的经济政策对城乡收入差距的影响，发现中国改革以来的一系列经济政策（如经济开放）都使得城市部门获益更多，具有扩大城乡收入差距的作用。其中，政府财政支出中用于支持农业生产的支出的比重-——这个指标的下降可以代表地方政府政策的城市倾向-——增加可以显著地缩小城乡收入差距，但从趋势上来看，这一比重却在急剧地下降。Knight和Song（1993）认为城市倾向政策下存在对农村劳动力向城市的流动的限制，这导致了中国的贫困问题主要体现为农村贫困。在城市倾向的政策下，城市居民在住房、医疗、养老及教育等方面拥有更好的福利，加剧了实际的城乡收入差距，即使取消了户籍制度对劳动力流动的限制，这些倾向性政策也会使流动到城市后的农村居民面临更高的生活成本，所以劳动力的流动依然难以缓解城乡收入差距（Yang，1999；Yao，2000）。此外，城市倾向的经济政策还有一系列对城乡收入差距的间接影响。[④]
地区间收入差距的扩大也与财政分权体制有一定的联系。在财政分权体制下，地方政府之间进行着发展经济的竞争。中国的各地区之间在历史、地理和政策等方面的条件差异非常大，在地区间竞争中，东部地区因为有着各方面比较优越的条件而获得了相对更好的经济发展绩效，而且这种优势具有自增强的效应，相对发达的地区一旦领先就很难被落后地区追赶。张晏和龚六堂（2005）对中国财政分权与经济增长关系的实证研究发现，东部地区和发达地区更能获得财政分权的积极效应，而中西部地区财政分权对经济增长的影响不显著或为负，这种财政分权效应的地区差异也加剧了地区差距。从县级财政数据来看，Zhang （2006）认为地区初始经济结构特征影响经济增长，经济发达的地区有较低的工业税和较高的土地收益，从而形成良性循环的高增长，而不发达地区对非农部门征收较高的税收，阻碍了经济增长。由于中国总体上来说是一个资本相对不足，所以各个地区之间展开了吸引外资的竞争。在这场地区间吸引外资和发展外向型经济的竞争中，东部地区特别是长江三角洲、珠江三角洲和环渤海湾三大地带获得了更多的外资和国际贸易份额，在经济发展方面获得了更好的绩效（D émurger et al.，2002；Zhang and Zhang ，2003；Kanbur and Zhang，2005；万广华、陆铭、陈钊，2005）。实证研究表明，各地区经济开放进程的差异所导致的地区间收入差距还与工业集聚有关，东部沿海地区由于拥有历史、地理和政策等各方面优势，获得了更快的工业发展速度，在全国总的工业产出中所占有的份额也越来越高（金煜、陈钊、陆铭，2006）。
地区间收入差距的扩大还与不同地区所获得的中央财政转移有关。转移支付通常有两种目标，一是出于公平考虑的均等化目标，二是基于发展考虑的激励目标。按照均等化原则，中央政府的财政转移支付本应对经济落后地区给予更多的补贴，而实际的情况是，地区转移支付不仅没有达到地区收入均等化的目标，反而加大了地区间的收入差距（Raiser，1998；马拴友和于红霞，2003）。[⑤]最近的研究表明，分税制改革以来的税制安排和转移支付体系加大了城乡差距和地区差距。Tsui（2005）利用1994－2000年的数据分析了县级财政不平等的变化趋势，发现非农业税收的差异是财政不平等的主要原因，其中所得税的影响因素大约为21%，而税收返还和分税制改革后实施的过渡期转移支付不仅没有缩小财政差距，反而占财政不平等的20％。Yao （2005）发现2002年县级转移支付数据对城乡差距存在显著的反均等化效应和挤出效应。
发表于 2018-7-12 22:26:09