2018电信行业深化改革对国防通信的影响及对策研究

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　　摘要：江泽民在党的十六大报告中阐述了国防与军队建设的指导思想，本文以此指导思想为基础，结合我国电信深化改革的方向及目标，结合国外电信改革的成功经验，论述电信行业深化改革对国防通信的及对策。
关键词：改革　　国防通信　　对策
一、;引言
　　江泽民在党的十六大报告中指出，坚持以毛泽东军事思想和邓小平新时期军队建设思想为指导，全面贯彻"三个代表"重要思想，按照合格、军事过硬、作风优良、纪律严明、保障有力的总要求，紧紧围绕打得赢、不变质两个性课题，坚定不移地走特色的精兵之路，加强军队的革命化化正规化建设。这是对国防和军队建设贯彻"三个代表"重要思想提出的总体战略性要求，也是推进新世纪国防和军队建设的根本指导方针。这一论述从根本指导思想上阐明了江泽民国防和军队建设思想与时俱进的品质。第一，国防和军队建设思想是"三个代表"重要思想理论体系的重要和组成部分，是"三个代表"重要思想在国防和军队建设领域的贯彻和体现。第二，代表中国先进生产力的要求，要求我军充分利用一切先进的生产力成果，全面提高部队战斗力。第三，坚持以马克思主义为核心的先进思想文化武装官兵，精神文明建设走在全前列，与时俱进地发展军队文化建设，体现了代表先进文化的前进方向，体现了军队文化建设的性。第四，代表中国最广大人民的根本利益，要求我军把维护好最广大人民的根本利益作为最崇高的职责。具体表现在：要确保打得赢、不变质，完成好历史使命；要坚持人民的利益高于一切，打高技术条件下的人民战争；在军队建设面临新情况新的形势下，要坚持为人民服务的宗旨，保持与人民群众心连心、同呼吸、共命运的关系。所有这些，都是与时俱进理论品质的具体体现。;   
  国防与军队建设的指导思想对国防通信保障能力提出新的要求，适应国家战备行业深化改革的新形势，为国家建设和国防建设服务。而电信行业改革与国防通信有着必然的联系，因此电信行业深化改革将会对国防通信产生深远的影响。
二、电信行业的改革发展历程
  解放以来我国的电信行业基础薄弱，出于国家安全和国防通信的需要，电信行业由国家专营，一直是由国家邮电部所属的电信总局领导并管理全国各地的国有电信局。
  九十年代初，为了促进经济的发展，加强电信领域的竞争，在国务院的支持和组织下，1994年由部、铁道部、中国石化等单位发起，组建了中国联合通信有限公司，简称中国联通。几乎与此同时，为了适应、证券行业对于数据通信的要求，由电子部组建了中国吉通通信公司。
  １９９８年，适应国家新新形势的发展要求，国务院的职能和组成机构进行了重大改革，面向市场的国有企业从所属的国务院职能部门分离，成立了信息产业部。中国电信和中国联通归属国务院的企业工委，其经营结算面向国家财政，只同信息产业部保留行业管理的关系。
  １９９９年开始，中国邮电总局开始重大改革，即俗称的纵切，中国电信总局一分为四：;成立中国电信集团公司，中国移动通信集团公司，中国卫星通信公司，国信寻呼公司，稍后，根据国务院的决定，国信寻呼并入中国联通。   
  为了加强竞争，适应加入WTO后的国际电信行业的新形势，提高电信行业的经营业绩和服务水平，经国务院批准，2002年中国电信一分为二，成立了北方网通和南方电信。2004年中国铁通集团成立，隶属于国资委。此外，由上海电信、广电部和美国ＡＴ＆Ｔ（美国电话电报公司）合作，组建了中外合作的电信公司。
  我国电信行业改革已经初见成效，从１９８９年到2002年，我国电信业务总量和公众电信网的资产分别增长３５倍，年均增长率达到４３％，是同期国民经济（ＧＤＰ）增长率的４倍多。公用电话网规模扩大１５倍，电话普及率从１％提高到30％，传输实现了数字化，全国的八纵八横的光纤骨干和省级光纤骨干网络均已完成，发达地区的光缆已经铺设到了乡镇。根据2004年4月的统计资料，目前我国固定电话的用户数量已经达到2.85亿户，移动电话的用户数量达到2.96亿户，都位居世界第一位。
　　电信行业的改革历程同国家安全、社会经济的发展与时俱进，也为国防通信的发展提供了基础。
三　电信行业改革的目标
  电信行业改革一直是深受关注的话题，而电信行业改革的目标是受电信行业自身的特点决定的，电信行业运营具有以下几个特征：  

  服务贸易性——电信行业的服务不是以有形的物品形态进行交易，而是提供信息的交换和通信的服务；
  外部经济性——电信行业的经营为社会带来的经济效益高于其自身在服务中取得的经济效益，因而电信行业的服务对于国民经济的发展和人民生活的提高以及对国家安全社会的发展起到诱导和促进的作用；
  ;普遍服务性——电信行业的经营以全社会的各个阶层为服务对象，而且这种服务是以社会同一的基准价格进行的，不因服务对象的社会地位、地域及不同的条件而异；
　  自然垄断性——电信行业的经营与经营主体的规模有很大的关系，其规模效益明显，即经营规模越大则经济效益越好。同时，电信行业必须实行全程全网联合作业，通过协议和标准化来实现对社会的服务，在这一点上电信行业极易形成垄断。
　　政府介入——由于以上的原因，加上电信的使用和发展与国家完全及国防通信系极为密切，电信又是一个高投入、大规模经营的行业，因此电信行业在相当长的时期内多半是国家控制的。
  由于以上的特征，世界各国的电信行业在相当长的一段时期内都是由国家来经营和垄断的，这在通信经济学上称为电信的自然垄断性。随着社会经济的发展和技术的突飞猛进，其垄断的特性和地位、与垄断相适应的运营方式和模式有所加强。因此在电信行业的经营领域中，垄断和反垄断之间的斗争也是相当激烈的。美国曾经在八十年代将ＡＴ＆Ｔ公司肢解，将统一的ＡＴ＆Ｔ分解成长途电信公司和若干较小的本地电话公司以打破垄断。  

  由于电信行业运营的特征，例如技术壁垒、资本壁垒、市场壁垒、政策壁垒，加上通信行业与国家安全、国防通信、社会经济生活密切相关，在相当程度上体现和反映国家主权，因此世界各国对于电信行业的行业管理和领导都非常重视。;
  基于电信行业运营特征，电信行业改革的目标就是满足国家安全、国防通信的要求，提高电信企业的竞争水平，推动电信行业的发展，为社会公众创造更多的福利。具体表现在以下几个方面：
  第一，;尊重电信行业实现有效竞争
  我国电信行业的改革已见成效，但电信行业的有效竞争还没有实现。从理论上讲，电信业改革的目标就是解决所谓“马歇尔冲突”的问题，即平衡规模经济效应和市场竞争效率、促进有效竞争的形成。　　　　　　　　　　　　　　　　　
  20世纪初，英国经济学家马歇尔在规模经济成因时，发现了被后人称之为“马歇尔冲突”的问题，即大规模生产带来企业规模经济性，企业单位成本不断下降、市场份额不断增加、市场结构中的垄断因素不断加强，结果是垄断的形成扼杀市场竞争、使经济丧失活力。“马歇尔冲突”适用于收益递增(成本递减)的行业，电信行业属于这样的行业。“马歇尔冲突”在电信行业得到了突出的体现，一方面，随着电信网络用户数的增加，单位成本不断下降，由一家企业进行网络运营最为有效；另一方面，由于垄断，企业缺乏竞争压力和自我创新动力，其运营往往缺乏效率、其规模经济收益也不能合理反馈给电信用户。自上世纪80年代以来，世界许多国家掀起了电信改革浪潮，实质上都是希望打破垄断、引入竞争、增进行业活力，改革促进了行业发展、电信用户得到实惠。但2000年以来，世界电信业出现了前所未有的低潮，反思原因，与电信改革过程中出现的过度竞争(破坏规模经济性)有很大的关系，目前许多国家也都在调整政策，引领电信业走出低谷。我国电信业改革是在逐步打破垄断、引入竞争中不断推进的，这符合电信行业的特点和电信业改革的趋势。到目前为止，尽管形成了一定的竞争局面，但离有效竞争还有相当距离。所以，我国电信业还应进一步打破垄断、引入竞争，同时应该吸取国外电信改革经验教训、充分尊重电信行业的规模经济性，避免过度竞争，在规模经济效应和市场竞争效率之间寻求平衡。   
  同时，在网络竞争的市场结构下，在理论上确定电信业竞争框架的工作是由拉丰等人完成的。具体讲，他们的结果由二部分组成：首先，他们证明了如果互联互通的价格满足一定的条件，即如果互联互通价格只与互联互通服务的边际成本有很小的偏离，那么可以实现网络竞争的均衡，或者达到有效配置；其次，在非常一般的条件下，电信业网络竞争的均衡是不存在的。可以说，这个结果是目前电信经济学最重要和最好的结果。其政策意义在于，它不但确定了电信市场的竞争框架，还指出了电信市场的竞争是规制下的竞争，同时给出了对电信市场规制，特别是对互联互通进行规制的理论基础。;
  电信网络竞争均衡不存在的主要原因是非凸性，以及与电信业的最主要经济特征即高额的固定成本引起的规模收益问题，因此一般均衡理论中的阿罗－德布鲁定理不适用，因而产生人们常常提到的市场失灵问题。从某种意义上讲，这是一个负面的结果，但正如阿罗定理不能完全否认公共政策的作用一样，这个定理并不意味着否定竞争，从而维持垄断的市场结构，我们必须从次优的角度看问题，而不是把完全竞争模型作为参照的标准：首先，电信业的本质是既有竞争性的业务，又有自然垄断部分，所以从静态的角度，垄断至少在竞争性业务上会产生规制失灵问题；其次，从动态创新的角度，垄断体制会产生重置效应，即垄断体制下的创新激励低于竞争体制，虽然按照熊彼特的观点，创新激励需要一定的垄断保护，但这种观点并不是否定竞争，而不过是强调动态形式的竞争而已。但另一方面，这个竞争均衡不存在的理论结果也不意味着自由放任，因为这样会产生市场不稳定的问题，表现为价格的剧烈波动和恶性竞争等，除非运营商之间用各种手段进行合谋，这显然将是一个令人难以接受的结果。;   
　　从逻辑上讲，需要寻找实现竞争均衡或达到有效配置的条件。上述结果给出了实现均衡的具体条件。这个理论结果的政策含义是，在放开最终服务市场价格规制的情况下，通过对互联互通进行规制，可以实现电信网络竞争的均衡。否则的话，会有两种结果出现：或者是在网络不对称的情况下，主导运营商可能拒绝为新进入者提供互联互通服务，或者是在网络对称的情况下，运营商把互联互通作为默契合谋的工具。这个结果非常重要，它是包括美国在内的绝大部分国家，在放松最终服务价格规制的情况下，仍然坚持对互联互通价格进行规制的理论基础。当然，应该指出的是，对互联互通价格进行规制只是达到网络竞争均衡的一种手段，而不是唯一手段，比如运营商之间自由签订互惠互利的互联互通协议，也有可能实现竞争均衡，但问题是它无法解决前面所提到主导运营商拒绝签订这样的协议或者二者合谋的问题。此外，其它结果证明，利用双向收费政策也可以消除竞争的不稳定性。这个结果实际上为包括美国、加拿大、中国等国家移动电话实行双向收费提供了一个重要的理论基础。;
;　　很多主张网络竞争的人认为，根本不必对互联互通进行规制，因为最终市场的激烈竞争会限制批发市场的市场支配权利，更重要的是，即使自由竞争存在市场失灵问题，也比规制失灵带来的危害小。从根本上讲，这种观点缺乏理论的支持。首先，没有任何证据表明，经济垄断甚至私人垄断优于国家垄断；其次，在一定条件下，比如允许最终市场的非线性定价，确实会在一定程度上消除合谋等问题，但它不足以解决互联互通的激励问题，因为假如允许主导运营商对同网和异网通话实行区别定价，就会造成网络之间互联互通的彻底崩溃。再比如，在市场不均衡的条件下，一方面主导运营商可能不愿与新进入者互联互通，但另一方面，新进入者为了避免主导运营商的激烈反应，也没有与主导运营商为争夺市场份额而激烈竞争的动机，所以即使放松所有的规制，也不会形成有效竞争的局面。;   
;　　因此，至少在没有找到其它之前，对互联互通进行规制仍然是实现有效竞争的关键。当然，从逻辑上讲，不应该放弃寻找其它实现有效竞争的条件，或者从政策角度讲，应该继续寻找其它实现有效竞争的政策手段。;
  第二，;加强电信行业监管
  电信行业有其自身运营的特征，要维持电信市场有序的竞争，促进电信改革目标的实现，增强监管效能，规范行业竞争体系，加强行业监管显的犹为重要。
  目前电信行业的监管主要有以下几个弊端：（一）竞争失控。从国内电信市场秩序看，移动电话、IP电话等业务的价格战屡禁不止，资费混乱，同业排挤打压现象突出。电信基础建设缺乏必要的统筹规划，重复建设比较严重，电信市场经营竞争呈现无政府状态，行业平均赢利能力锐减，从而影响电信运营企业的良性发展和社会公众通信福利水平的提高。（二）监管力量薄弱。目前，我国电信管制机构虽已组建，但不能有效地发挥监管职能，而且现有人员的监管执法经验不足，很难实施有效的监管。（三）监管体系不健全。由于我国电信改革采用边重组、边立法的方式进行，这就使《电信条例》及其配套法规、规章存在着较严重的滞后性。从实践上看，《电信条例》存在许多需要完善的部分，如电信建设部分的管理缺乏具体规定、外国竞争者进入中国市场后没有相当的规章等。就目前我国电信业的状况，难以适应对外开放的需要。我国至今尚未有一部完整成文的《电信法》，这既不符合WTO的规定，也使电信监管缺乏权威，很难保证电信市场的健康发展及公平竞争。（四）监管行为不够规范。既当裁判员，兼当运动员，不对称监管不力，企业发展的政策环境显失公平。（五）对具体企业的监管不到位。由于监管不到位，使国内电信运营企业缺乏真正向市场转型的动力，主动服务意识淡薄，在竞争上执着运用于排他性手段，经营上主要靠价格战，造成无序竞争和不规范经营行为。 ;   
  由于存在以上弊端电信行业监管应从以下几个方面入手：（一）健全监管职能，加强宏观调控。电信是一个需要政府管制的行业，不能单方面依靠市场的自行调节，特别是近10年，电信领域引入“管制”更显紧迫，这是电信环境变化引起的结果。这种管制，就是政府以法律形式对电信企业实行行业管理，使其达到法律要求的严明和公正，并有权对电信行业进行宏观调控。要切实做到电信业市场开放与政府调控并举，尽快建立和明确承担制订电信市场管理法规、规定许可证发放数量与程序、保护网络互联互通、推行电信普遍服务政策、进行市场监管、反对不正当竞争和进行税制调整，以及指导电信企业自律规范的职能机构。;（二）建立适应入世要求的监管规制框架。政府电信行业监管部门应加紧制订有关法律、法规，特别是针对加入WTO的行业规制方面的研究。由于WTO有其自身的游戏规则，我国电信业的发展也面临着遵从新规则、掌握新规则、利用新规则的挑战，逐步形成“依法监管、开放公平、对我有利”的竞争局面。（三）预先确定互联互通规则。在电信业，形成有效竞争并不是一件容易的事，因为竞争者进入市场时肯定会面临着许多困难。由于本地网络和接入市场具有自然垄断性，竞争难以展开，因此，新进入者往往需要借助互联互通政策，或者特殊的市场准入帮助。设计一个好的互联互通政策是一个极为复杂的问题，其核心是形成一套合理的准入和接入政策。接入政策不但要保证适当补偿原运营商，而且还要保证有效的市场准入。由于新进入者需要有很大的沉淀投资，而接入费又是盈利的决定因素，所以需要利用规制在事先确定好互联互通政策，否则，如果仅仅依靠行政力量进行事后干预，资本市场就会对这种风险作出相应的反应，假设企业必须借助资本市场融资，那么这种不确定性就会增加现有运营商的融资成本。（四）采取有效手段制止不正当竞争。一是规范资费价格调控手段。电信市场的开放，并不一定意味着彻底地放开电信资费，而是对电信服务的零售价格继续保持适度的规制监控。二是有效整合现有电信资源潜力，避免重复建设和盲目的扩张。监管部门起到行业结构性调整的作用，使基础电信运营商和电信增值业务服务商之间既有责任分工，又有合理的发展空间。三是创造公平的融资机会和渠道。从过去主要依靠政策转向依靠市场实行多渠道筹集资金，如通过银行间接融资、发行企业债券、争取提供卖方信贷或延长分期付款期限、上市吸收社会资金以及合作联营、互惠开拓电信市场等。四是建立反对不正当竞争的监督处罚机制。如暂停或吊销许可证，责令向受害方赔偿等。（五）加快建立普遍服务机制。迄今为止，我国的电话普及率仍然很低，在偏远和经济欠发达的地区更是如此，因此普遍服务作为政策目标来讲，对我国经济和国防仍然具有十分重要意义。;传统意义上，普遍服务主要是通过交叉补贴机制来实现的，但是在电信开放以后，这种资费结构或者交叉补贴机制显然不可能再维持下去。在一般情况下，竞争与交叉补贴是互相矛盾的。因此，为了实现普遍服务义务，就必须寻求其它的机制，比如建立普遍服务基金或者开征普遍服务税。这两种做法实际上是将暗补改为明补，因而具有公正、透明的特点。  

  因此，加强电信行业监管工作势在必行，政府主管部门应当认真分析电信行业监管不力的根源，积极寻找对策，尽快完善行业监管的规范体系，树立监管权威，增强监管效能，使我国电信市场在健康有序的竞争中持续发展。
  第三，;电信改革要同国家利益相结合
电信行业运营的技术壁垒、资本壁垒、市场壁垒、政策壁垒等因素决定了电信行业的利益同国家利益是一致的。电信行业作为基础性产业的战略性产业，特别是我国加入WTO后，会陆续开放电信增值业务及基础电信业务，允许外资进入。如何整合国内的电信运营企业，适应竞争的环境，转变经营的机制，改善电信行业的服务态度，提高其效益，搞好电信行业改革同国防通信的关系，更好地为人民生活和国防安全服务，成为电信行业改革开放重要的意义和任务。
  电信企业的运营和电信技术的发展，历来同国家利益和国家安全有直接的联系，在某些方面也牵涉到国家的主权。而当前电信技术和业务的发展，特别是互联网的不断发展、深入和普及。互联网的发展和应用，将使得信息的传递更加简洁和方便，这是完全适应社会发展的。但是，互联网在管理和使用上的一些特点，使得网络管理和安全防范非常困难，而网络管理和信息安全又将直接影响到国家安全及国家利益，目前这些方面还存在许多隐患和问题。   
　　正因为如此，为了国家安全，包括美国和欧洲，日本在内的发达国家都是采取兼并和联合的手段，甚至开放有线电视业务的方法来增强国内电信运营商的实力，扩张其市场，或者采取高价保护性收购的方法来抵御国外电信运营商，有的国家对内支持电信业的合作、兼并，甚至改变政策，解除行业进入的限制，对外则支持其国内的电信运营商筹资收购或部分收购国外的同类企业。例如美国在上世纪的八十年代是采取肢解电信运营商ＡＴ＆Ｔ的做法来打破垄断，促进竞争的，但是到了九十年代的末期，已经改变了这一做法，并且开放了电信和有线电视的互相准入，这一改变值得我们注意。
　　电信行业是一项高技术、高投入、高回报的行业，我国电信行业发展的经验之一是国家给以政策扶持。实际上，这比起用较大的资金投入是更为有效的。因为资金的投入不仅受到我国宏观经济环境和能力的制约，还会受到国民经济按比例的限制。而政策的扶持对于电信行业的发展所起到的作用，在我国是可以大大超过资金投入的。国家在电信行业上的投入，一方面有利于国民经济发展的，同时获得回报是国家的利益；另一方面有利于国防通信的发展是国家安全。
　　;电信体制的改革和电信业的开放，还牵涉国家的整体的改革开放的步骤安排以及全局考虑。电信业的外资进入，也与国家的安全和主权有关。即使在发达的资本主义国家，电信业也没有完全开放。或者是要国家审批，或者是实行市场准入，或者是一定条件下的竞争进入，在资金和股份的加入上往往也加以限制。这是完全符合当前国际政治、经济发展和竞争的大环境的，也是得到世界各国承认、符合国际贸易秩序的。   
　　在这种情况下，如果我们不注意电信行业的特点，不注意电信行业改革的方法和步骤，或者采取一些不恰当的做法，例如把电信运营企业切得太小，丧失其竞争实力，就会导致在国外企业的强大竞争下，国内的电信运营企业丧失竞争力，不利于国防通信和国家安全。
  电信行业运营的特征表明，电信行业深化改革必然同国家利益结合在一起，电信行业的发展又促进国防通信的不断完善。