2018台湾工业化进程中农民收入与负担政策的演变

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　　提要：作者以比较翔实的材料，探讨了我国化进程中农民收入与负担政策的演变过程，认为其完成了由压挤到优惠再到补贴的过程，值得与借鉴。
关键词：台湾地区 工业化进程 农民负担
台湾工业化进程中农民收入和负担政策的演变，可以从动态的角度展示当今世界上农民收入和负担中的主要模式：家和地区对农业和农民征税，而发达国家和地区对农业和农民进行补贴保护。台湾农民负担政策演变的历程说明，在一地贫困落后时，通过显性税收或隐性负担的形式从农业提供工业发展所需的资本；而当其工业发展和起飞后，又通过优惠政策并过渡到补贴政策，力图保护农业发展和提高农民收入。由此可见，农民收入和负担政策与经济发展的水平和工业化的程度有着密切的关系。台湾农民收入和负担问题在工业化进程中呈现出明显的阶段性特点，其政策的调整和改革也有及经验教训可循，值得研究。
一、工业化前期的土地改革与农民积极性的高涨
20世纪40年代末50年代初，台湾还处于前工业化时期，农业在经济总体中占主导地位。1949年前后，台湾人口急剧增加，粮食短缺，物价上涨，广大佃农生活朝不保夕，阶级矛盾十分尖锐。退居台湾的国民党在台湾开展了意义深远的土地改革。
台湾的土地改革分三个阶段进行。第一阶段是在不废除原有租佃制度或不剧烈改变他们现状的前提下，降低地租，改善佃农的生活。推行三七五减租，把每年收成的25％作为土地投入后，将剩余部分在地主和佃农之间平等分配，规定农民交纳的地租不能超过土地正产品全年产量的37．5％。第二阶段，“公地放领”。1951年台湾政府实施《台湾省放领公有地扶植自耕实施办法》。将台湾光复时接管的日本殖民政府和日本私人占有的土地出售给农民．地价是耕地正产品全年产量的2．5倍，由购地农产用实物分10年20期还清，年息4厘。第三阶段，即“耕者有其田计划”，以所有的佃农变为土地的主人为目标。《耕者有其田法案》于1953年颁布，规定一个地主最多允许保留3公顷中等水田或相当于此的土地，超过部分由台湾政府征收后转售给农民。地价定为主要作物年收成的2．5倍，在10年内20次以分期付款方式还清①。  
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① 李国鼎：《台湾的农业》，东南大学出版社1996年版，第64—65页。
台湾五六十年代的土地改革，主要是从调整社会财富分配、培养自耕农、提高农业生产的角度出发的，在性质上属于和平土改类型。由于国民党政府与台湾当地的封建地主阶级没有什么利益瓜葛，因而土地改革推行得较为切实。在台湾，正如其他地方一样，拥有财富是个人威望和社会地位的象征，拥有土地是农民梦寐以求的愿望。所以，作为一个农民，尤其是佃农，得到一方土地，那他就是“翻身作主人了”，劳动的性质也就改变了，他不再为别人而劳动，而是为自己的幸福而工作。成为土地主人的农民生产积极性空前高涨，据当时一位学者的记载：一位农民说，他一辈子也没有梦想到，在他有生之年能够拥有属于自己的土地，于是比以前更加勤奋的工作，想尽各种办法来增加生产，对于各种病虫害的防治都非常积极主动①。
土地改革是台湾上前所未有的重大事件，其社会意义尤为重要。正如一些学者指出，土地改革导致了农民和新兴土地购买者的收入提高以及儿童受程度的提高②；从人类学的观点来看，台湾的土地改革产生的社会和经济的变化长时期地给整个岛屿带来巨大的利益③。台湾的土地改革是台湾工业化前期的重要准备，也是台湾战后农业农民政策演变的起点。

二、工业化起步阶段农业培养工业与压挤政策
(一)工业化起步阶段农业培养工业
台湾政府在土改后农业获得迅速发展的形势下，提出了以“农业培养工业、以工业发展农业”的政策口号。在农业的培养下，台湾工业化进入了起步阶段。1952年农业净值占台湾生产总值净额的比重为35．9％，工业只有18％。经过十多年的发展，1963年农业净值在生产总值净额的比重下降为26．8％，工业增加到28．1％，工业产值从此超过了农业④。在这十多年里，“工业发展农业”只是口惠而实不至的许诺，而“农业培养工业”则有田赋、肥料换谷等压挤农业和农民剩余的制度作保障。
压挤政策是台湾政府优先发展工业战略的必然结果。蒋介石多次强调要努力实现工业化。台湾官员也表示“应以工业为先”⑤。在这些决定之下，台湾战后二十余年的农业计划和政策，都具有所谓的“都市与工业的偏见”⑥。台湾工业化原始积累的资本除了政府从大陆带去的和美国的援助，最主要的是压挤农业和农民的剩余。
在优先发展工业的方针下，台湾农业在当时面临着两大任务：一是尽量增加粮食生产，以满足工业化过程中逐年增加的城市人口的需要；二是大量生产外销农产品，以提供工业化所需要的外汇。虽然“培养工业”的压挤政策导致农业资源大量流人工业，但由于土改后农民积极性的提高，以及劳动密集型产业的发展为农民非农收入的提高创造了条件，所以土改后至60年代中期，台湾农业得到了充分的发展。1953—1968年，平均年增长率达到5．5％。1968年稻谷产量251．8万吨，比1952年增长62．35％。这期间，种植业增长0．9倍，林业增长1．7倍，畜牧业增长2倍，渔业增长3．4倍⑦，与出口和原材料加工相关的林、畜牧、渔业等产品以更高的速度增长，表明台湾农业结构多元化发展的顺利进行。农业发展为压挤政策的实施提供了物质基础。  
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① 萧国和：《台湾农业兴衰40年》，台湾自立晚报出版社1991年版，第64页。
② Anthony Y．C．Koo：《台湾土改的经济效果》，《亚洲纵览》1966年第6卷第3号，第150—157页。
③ Bernard Galli：《台湾乡村发展：政府的作用》，《乡村社会学》1964年第29卷，第313—323页。
④ 中国社会院台湾研究所：《台湾总览》，1992年版，第187页。
⑤ 萧新煌：《三十年来台湾农业政策的演变：1953—1982》，毛育刚主编：《台湾农业发展论文集》，台湾联经出版事业公司1994年版，第14页。
⑥Lipton，Michael：Why Poor People Stay Poor，Cambridge Harvard University Press，1977。
⑦ 杨德才：《工业化与农业发展问题研究一一以中国台湾为例》，经济科学出版社2002年版，第36页。
(二)压挤的政策措施
在20世纪50年代初到60年代中期的十多年间，台湾的各项政策都发生了重大变化，但有一项政策一直不遗余力地施行，即为了积聚工业发展所需的原始资本，而实施压挤农业和农民剩余的“农业培养工业”政策。压挤政策的主要政策手段是田赋和肥料换谷制度。
国民党在1945年进驻台湾之后，便以战时财政的名义把台湾的地租制度从货币地租交纳制改为实物交纳制，即以稻米及其他农产品作为农业税及各种附加，又称田赋征实制。台湾农民的田赋负担随着稻米产量的提高而增加，田赋负担比稻谷的产量增加更多更快。1968年每公顷稻谷产量比1950年增加0．72倍，而1968年每公顷田赋征实比1950年增加0．91倍．1950年田赋占稻谷产量的比率是4．7％，1968年上升至5．2％(见表1)。  
表1 台湾田赋征实标准之变动(1950—1968)
年份|每赋元征实额(稻谷)|每公顷田赋征实数(A)|指数| 每公顷稻谷产量(D)|指数|(A)／(B)比率％
1950| 14.16| 229| 160.1| 4 920| 116.4| 4.7
1953| 14.16| 229| 160.1| 5 624| 133.0| 4.7
1962| 19.37| 314| 219.6| 7 093| 167.8| 4.4
1967| 26.35| 427| 298.6| 8 179| 193.5| 5.2
1968| 27.00| 437| 305.5| 8 477| 200.5| 5.2
资料来源：台湾统计资料，转白杨德才：《工业化与农业发展问题研究一一以中国台湾为例》，经济科学出版社2002年版，第8l一82页。基期：1946年：100。稻谷：公斤
田赋是由政府向农民直接征收的显性的负担，其实并不是台湾农民的主要负担。田赋之外的肥料换谷制度才是台湾政府压挤农民剩余的主要手段。台湾政府从1948年起实施肥料换谷制度。农民所需的化学肥料必须用稻谷交换，两者的交换比率通常对农民很不利，实际上是对农民的一种隐性税收。1949年，政府规定的稻米价格比市场价格低38％，1950年后相当长一段时间内这一差额保持在20—30％①。换谷肥料价格不仅比进口肥料成本及省产肥料成本高，也比现金肥料高。1960年肥料换谷价为每吨3 188元，而肥料销售成本只有2 145元，差价达1 043元之多。在54．5万吨的肥料销售量中，专营肥料赔销的台湾粮食局净赚5．7亿新台币。这种制度从台湾政府掌握粮食的角度来看，效果是显著的。该制度从1948年起很顺利地实施到1972年，历经25年之久②。

此外，台湾农民还有为数不少的额外负担。自1947年开始随赋收购稻谷，按田赋每赋元征购稻谷12公斤，收购价格平均等于市价二成左右，这一巨大差额也是农民负担之隐藏税；至于田赋带征防卫捐与教育捐、以及增加田赋征实的数量等，均为农民之额外负担。据估计，在1952年至1971年期间，台湾政府透过各项稻谷征收所得的额外收入，平均每年高达88 700万元(以1964年新台币固定币值)③。通过田赋征实、肥料换谷等制度，台湾工业化从农业和农民中获取了大量的资本积累。据有关研究，从农业部门流出的剩余，1952年为44亿元，1952一．1955年的年平均量为49亿元，1956—1960年的年平均量为3l亿_____________________________
① 李溦、冯海发：《台湾农业为工业化提供资本积累的模式及时间探析》，《台湾研究》1994年第2期．
② 范爱军：《台湾经济研究》，济南出版社1995年版，第166页。
③ 汤俊湘：《经济政策》，台湾三民书局1981年版，第107—109页。
元，1961—1965年的年平均量为32亿元，1966—1970年的年平均量为25亿元。占农业生产总额的比重，1952年为22％，11)52—1955年为22％，1956—1960年为12％，1961—1966年为10％，1966—1970年为6％①。
(三)压挤政策的隐蔽性与农民对政府的信任  
一般而言，压挤的政策容易导致被压挤者的反抗。但从台湾50年代到60年代中期的情况来看，找不到农民反抗的证据。当然，反抗的形式可以是显性和积极的，譬如农民闹事等；也可．以是隐性和消极的，譬如农民种田积极性的下降等。从这一时段台湾农业生产持续发展的情况来看，农民并没有因为压挤的政策而失去对农业生产的信心。
台湾政府为了避免压挤过程中农民的反抗，主要依赖肥料换谷等隐蔽的方式来压挤农业农民剩余，政府直接向农民征收的田赋与土改前农民的地租相比，已大大减轻。1949—1952年农民平均每耕种一公顷稻田需交纳地租2 057公斤稻米，1953年以后，只需交纳田赋200多公斤，地价和地息l 426公斤②。由于地价和地息是原来无地或少地的农民购买土地时分摊到每年的费用，按规定在10年内付清。虽然地价和地息也是挤取农民剩余的一种手段，但得到土地的农民一般都不把它们当作政府强加的负担，相反视之为政府恩赐下自己必须作出的回报。农民实际认为的负担是每公顷200多公斤稻米，只相当于土改前的1／8。
因为土地改革，成为土地主人的农民生产积极性空前高涨，努力生产带来了收入的稳步上升；与以前相比，农民又感到税负很轻，因而农民不仅对政府心存感激，而且对政府充满信任。这样，在农民高涨的积极性和对政府的信任中，政府隐蔽地通过肥料换稻谷等方式大量压挤农业和农民剩余，在农民注意不到的时候，达到了积聚工业化原始资本的目的。