2018抗战时期国民政府盐务管理体制的变迁

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　　 ;摘 要：抗战时期国民政府及时调整了盐务管理机构，实施了一系列有利于抗战的盐务政策，建立起以服务战时为特点的盐务管理体制，有力地支持了战时军需民用的需要，为抗战胜利作出了贡献。同期盐务制度的变迁也是民国盐务化进程的一个不可逾越的阶段。本文试图对上述作进一步讨论。
  关键词：抗日战争；盐务管理体制；盐专卖   
一、战前国民政府盐务管理体制的确立与改动
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  1927年6月南京国民政府成立后到抗日战争爆发前，盐务管理体制发生了新的变化，经历了一个以行政与稽核并：立而以稽核为主，并最终过渡到稽核行政归于统一的过程。
一是关于稽核所之废兴。1927年古应芬任财政部长，提出撤销盐务稽核所，一切事务由各地运使、运副或榷运局兼理。当时裁撤的有扬州、淮北、松江和皖、浙、闽、赣的其他一些地区。10月孙科继掌财政部，裁撤盐务处，另设盐务署，并主张恢复稽核所职权，另订稽核所章程，于这年底在上海设立总所，在各省设立分支所。不过，他组织的稽核所，完全由华人组成。1928年宋子文接任财政部长后，尽管主张收回国家权利，但认为稽核所“服务人员，向经，于盐政经验，自较充实……责任之严明，制度之整齐，都有值得保存者”①。宋子文清楚地看到把有效率的征税机构保留下来对于中央政府的价值，因此，他撤销了孙科排斥外国人的稽核所，并于1929年1月颁布了新定的稽核总分所章程，在上海设立稽核总所，直隶财政部，次第恢复各地稽核分支各所，行使其职权。同时裁撤盐务署稽核处，将收税、稽核职权仍划归稽核所系统主管②。   
  重新恢复的稽核所，与北洋政府时期的稽核所相比较，有三点值得注意：其一，总所设官方面，总办改为专任，不再由财政次长兼任；会办虽任用洋员，但改为自由聘用，不由银行团保荐，洋会办由原来债权人代表身份，变成了中国政府的雇员(至少在名义上如此)，而且北洋政府总所洋会办一职，向来由英国人独占，至是宋子文则将会办改由美国人(葛佛伦)充任。其二，由于善后借款早巳改由关税支付，而南京政府成立后，一切外债完全由财政部负责处理，所以按照新规章，稽核所不再负有保管和偿还外债的责任，其所征收的盐税也就不再存入外国银行，而改存中国或中央银行③。盐务稽核所因为有这两个方面的改变，其性质也就发生了重大的变化，即开始摆脱列强势力的控制，成为中国行政机关的一个组成部分。其三，稽核所职能和稽核制度一仍继承北洋时期的作法，其职权并有扩大。孔祥熙亦认为新定的稽核章程中，尽管外国人包揽一切重大权力的情况有所减弱，但“对业已确立的办法未作实质性的变动”。稽核所恢复改组之后，盐务系统的工作效率大为提高，税收激增，十分显著。
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  ①《民国十七年度财政公报》，载《中央周报》第93期(1937年3月17日)。   
  ②《财政年鉴》，民国24年，第666页。另参见伺维凝：《中国盐政史》，第497—498页。
  ③曾仰丰：《中国盐政史》，商务印书馆1936年版，第137页。另参见《财政年鉴》，民国24年，第667—668页。
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二是进一步扩展盐务稽核系统的职权。当时的盐务机构仍系根据民初制度，盐务署是全国最高盐务行政机关，在产盐地区设立盐运使或运副等公署，下设场长公署或场务所等，在销盐地区设置榷运局、督销局等机构。这样将行政、稽核划分为两个部分，统系不明，责成不专，而盐务署系统则囿于弊习，贪污腐化，不像稽核系统有一套较健全的规章制度和进取精神。因此1932年8月，财政部决定行政机关的主管改由稽核人员兼任，以稽核所总办兼任盐务署署长，各分所经理及各稽核处稽核员分兼各运司运使、运副或榷运局长。将两淮、淮南、两浙、松江、山东、长芦、福建、厦门、河南、湘岸、鄂岸、西岸、皖岸、口北等14区原设盐运使、运副、榷运局局长、督销局局长、盟盐局局长等职，改由各该区稽核机构主管华籍人员兼任。其他区亦逐步改设，仍沿旧制的只有广西、云南、河东、晋北、新疆5区①。同时，又经过多次调整，将盐务缉私事务也交由稽核所兼管。这样，在1930—1935年间，盐务稽核所职权大为扩充，所有盐务的产、运、销、税、缉五大要政，悉归于稽核所掌握②。所谓“国民政府成立后，取稽核制度之所长，而将从前有损主权之点，悉行改善，核实整顿，成效大著。自二十一年以后，将行政稽核两机关，逐渐归并办理，法令既趋统一，经费节省尤多。”③   
  三是统一盐政。经过几年考察。国民政府认为必须统一盐政，并于1936—1937年间将盐务署、盐务稽核总所及其所属各机关次第裁撤，于财政部内设盐政司，专司盐政审核事宜，另设盐务总局，承部长之令，办理全国盐税征收及其他一切盐务，并兼管硝磺事务。总局置总务、税务、产销、税警、经理各科，分管各相关事项。接着，盐务总局通电各区改组并分别成立盐务管理局及盐务办事处，各省运使署、副运使署、榷运局、督销局职务，除云南、晋北、河东3区应暂照旧办理外，其余各区均改为各管理局或办事处接办，至此，盐务总局成为主管全国盐政的最高机关，办理盐务机关完全归于统一④。
  此外，盐运销制度也是盐业管理体制的重要组成部分。到1931年时，各地行盐之制据盐务稽核所年报记载，“大抵可分为六种：一为票商制，湘、鄂、赣、皖四省之167县属之，约占全国8％。一为自由商制，辽、鲁、豫、晋、陕、甘、新、苏、浙、湘、鄂、赣、皖、川、滇、黔、闽、粤、吉及察哈尔、热河、绥远、宁夏、青海、西康等省之971县属之，约占全国50％。一为专商制，冀、鲁、豫、苏、浙、皖、赣等省之367县属之，约占全国18％。一为包商制，冀、晋、陕、苏、浙、赣、川、滇、闽、粤、吉等省之373县属之，约占全国20％。一为官运民销制，吉、黑二省之92县属之，约占全国4％。一为官专卖制，仅闽省之漳浦东山二县属焉”⑤。分类统计情况说明，就全国范围来看，有半数地区，特别是边远省份，由于旧盐商的势力趋向衰落，新的资本主义经营方式取代了传统的行盐制度。尤其是1931年南京国民政府制定并公布了新盐法，继承民初盐务改革之宗旨，在《总则》第一条中声明“盐就场征税，任人民自由买卖，无论何人，不得垄断”⑥，并规定“自本法施行之日起，所有基于引商、包商、官运官销及其他类似制度之一切法令，一律废止”⑦。虽然由于种种原因，新盐法在抗战前未能全面付诸实施，然而自由贸易的方向已经揭明，此后仍有部分地区相继开放了引岸⑧。到1937年5月，全国实行自由贸易制县份达1179个，约占全国市县总数的60％，实行专商制县份694个，约占35％，实行官销制县份95个，约占5％⑨。大要说，到抗日战争爆发之前，在盐的运销制度方面，仍然是自由贸易制和引岸制度及其他旧制度并存的局面。   
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  ①参见财政部财政公报，第64期，呈，第79页，民国22年7月1日；民国21年盐务稽核所年报。另参见《财政年鉴》续编，第5篇，第1页。
  ②参见财政部财政公报，第64期，呈，第79页，民国22年7月1日；民国21年盐务稽核所年报；民国24年盐务稽核总所年报。
  ③秦孝义主编：《革命》第73辑，第189页，台北文物社1977年9月。
  ④参见《财政部盐务总局组织法》，载曾仰丰：《中国盐政史》，商务印书馆1936年版，第140—150页；中国院所档(二)七号财政部呈报全国盐务机关裁撤组设经过案。
  ⑤民国20年《盐务稽核所年报》，载《中国近代盐务史资料选辑》(2)，南开大学出版社1985年版。
  ⑥曾仰丰：《中国盐政史》附录三《盐法》，第286页。
  ⑦《中国盐政史》，第294—295页。
  ⑧具体情况参见丁长清主编：《民国盐务史稿》，人民出版社1990年版，第187—192页。另参《中国盐政史》第1章第4节《近代盐制之变迁》。
  ⑨中国科学院南京史料整理处三字四二一九号。另参《财政年鉴》续编，大事记，第14篇，第26页。   
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综上所述，在抗战之前，中国的盐业管理体制，经过国民政府一段时间的整顿和改革，由紊乱、分散而逐步走向统一、集中。需要强调的是，导致盐务管理体制变迁之动因，除为统一事权，节省经费，改善盐务行政等因素的考量之外，主要与当时中国经济形势有关，特别是与政府财政压力有关。南京国民政府1927年成立以后，中央财政收入主要来源为关、盐、统三大税收，一般年份三税收入均占当年财政收入的70—80％。其中关税占第一位，盐税占第二位。1931年“九·一八”事变以后，国民政府财政部每年失掉东北盐税二三千万元，财政压力促使政府下力整顿盐务机构和改进盐运销制度，以便有效率地实施整理场产、整理税率、加强缉私等措施，从而确保盐税收入的增长。总之，一元化的盐务管理体制的确立，取得了“权责既一，效率大增”①的绩效，更有意义的是，抗日战争爆发后，国民政府之所以能够依赖盐务系统在较短的时间内调动有限的盐资源，以确保军需民食的供给，实归功于战前奠定的基础。