2018空中航行服务商业化及其优势分析

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　　　　摘要　长期以来，空中交通管制由于会共服务的特性而成为政府职能的一部分，发展相当缓慢。而时下，由于资金、效益、市场、客户需求等一系列动因驱使作用，迫使空中交通管制必须革新，把空中航行管理服务看作是可收费的公共物品和服务，即从市场角度去管理。商业化是目前能较好解决空中交通管制发展困境的一种方式，其引入的市场机制能基本解决政府职能失灵问题，满足空中航行中乘客日益增长的服务需求，缓解政府行业垄断对这种需求回应能力不足的矛盾。
　　关键词　公共物品和服务；空中交通管制；空管服务；商业化
　　
　　一、引言
　　
　　随着民用航空的快速发展，无论是从资金还是管理等方面政府都无法很好地满足民用航空业发展要求，因而相继出现了航空公司、机场、飞机制造商等的一系列商业化运作，但空中交通管制(本文即指空管或ATC)却较长时间地被政府部门所掌控。到目前为止，世界上大多数国家都还是由政府民航局来负责空管系统的规章制定、监管、运行、设备维护、培训和执照管理等工作。
　　进入21世纪后，航空运输的高速增长和信息技术迅猛发展，提供了加速商业交往的机会和手段，刺激着空中航行服务现代化设施和技术不断更新和完善，引入了更加灵活的管制方式以满足航空运输日益发展的需要。就发展空中交通管制所需资金而言，政府显然感到了巨大的财政压力。而且，作为政府职能(即指提供空管服务)运作的空管体系，也日益感到了在管制运作方式上的僵硬死板，某些空中领域的拥挤和航班延误已难以缓解。但是，现代化设施和技术的更新和完善是要大量资金投入的，提高效率也应改变政府垄断行为，简化行政手续摆脱政府财政制度上的约束。如何降低成本、提高效率、获得充足的投资资金成为摆在空管面前的难题。资金、效益、市场、客户需求等这一系列的动因驱使着空中交通管制必须革新。新的形势要求空管服务是为客户服务，把空管服务看作是可收费的公共物品和服务，从经济学的角度去管理。空中交通管制无论是对于西方一些大国，还是其他一些发展中国家，都是非常棘手的问题。如，美国目前空管体制的改革、欧洲天空统一等问题，都把空中交通管制的发展和改革提到了一个很高的层面。
　　空管服务(即空中航行服务)商业化活动有其发展演变过程。近年来，国际上空管服务的商业化和空管系统的企业化发展越来越引人注目。20世纪90年代以后，大约有20多个国家的空管部门开始了商业化的空管服务，商业化的空管公司在许多不同的国家开始涌现。进入新世纪后，国际空管商业化步伐明显加快。到2007年底，实现空管企业化的公司目前为全球超过将近一半以上的空中交通提供服务。世界各国多年的实践表明，空中交通管制服务的商业化优势明显。
　　
　　
　　二、空中航行服务商业化改革及其动因
　　
　　1、空中航行服务商业化的管理体制模式
　　(1)非赢利性的企业(corporatised Non－Profit)。欧洲大陆大部分国家采用此种模式。以德国DFS、荷兰LVNL为典型。德国空管公司(DFS)作为一个非赢利性有限公司，是商业化运营、自收自支的政府公司。由于政府是该公司唯一的股东，因此，空中交通管制服务由提供，并且还保持着行政权和法规的制定权。荷兰空中交通管制公司也同样由政府完全拥有，并由交通部和国防部联合任命的委员会进行监管。公司没有股东，不要求盈利。如产生任何盈利，按照欧洲航行安全组织(Eurocontrol)原则，偿还给用户，不作投资使用。
　　(2)赢利性的企业(Corporatised for Profit)。此模式的代表是澳大利亚空管服务公司(Airservices Australia)。1997年，澳大利亚将空中交通服务从政府部门分离出来，成立了按商业化原则营运的公司化组织，并按照市场化进行运作。公司直接从作为其顾客的航空公司收取费用，并根据政府制定的股本回报要求产生利润，政府从空管服务公司保留利润中收取一份股息。
　　(3)赢利性的私有化企业(Privatized Corporate for Profit)。公私合营，赢利性的私有化企业模式，英国最为典型。英国国家空中交通服务公司(NATS)于2001年组建，其一部分从政府部门转变而来，为具有创新意义的公私合营(Publie－PfivatePartnemhip.PPP)性质的管理机构。公私合营的一个重要成果是将国家空中交通服务公司完全从民航局分开，使该公司与其管理者的关系完全透明化，民航局保留其在公共部门专业航空管理者的身份。国家空中交通服务公司的主要收入来源，是按规定向航空公司收取的费用和按合约向机场收取的费用。
　　(4)非赢利性的私有化企业(Privatized Non－Profit Corpo－rate)。采用非赢利性的私有化企业模式的有加拿大、泰国等国家。加拿大民航空中交通管制系统由加拿大航行服务公司(NAV CANADA)负责运营。加拿大航行服务公司作为一家完全私有的、无股份制资本公司，从1996年11月1日开始运作。公司的主要收入为航路费。由于没有股东资本，不需要分红，不追求利润，因而与维持安全的最终目标完全相容不悖。
　　由以上分析可以看出，空中航行服务商业化主要有以下四个特点：
　　一是许多国家实现了空中航行服务的服务提供者与安全管理者相分离。
　　二是大部分企业化的空管公司都为非赢利的企业，只有少数为可以赢利的公司。因为空管服务仍然是国家政府垄断行业，这些企业化的空管公司，一般来说，如果收入超过开支，超过部分主要用于再投资，或者通过降低用户收费标准的方式返还给用户。
　　三是几乎所有的空管企业都是直接向用户收费，而不是由政府征收后，下拨或者建立信托基金(Trust Fund)等。由于直接向用户收费，这些空管公司更加直接向用户(航空公司、机场及其客户)负责，符合“谁付费，谁说了算(User Pay meansUser Say)”的原则。
　　四是这些空管公司大都能够通过发行长期债券等形式在市场上募集资金，进行空管现代化的改造。
　　2、商业化改革动因
　　空管服务之所以要进行商业化改革，是对政府职能失灵的反思。新技术发展使空管服务环境发生了重大变化，日益增长的服务需求与政府垄断对这种需求回应能力不足的矛盾，是空管服务商业化改革的主要动因。现主要从以下几个