2018从政府与市场的角度探析产业政策的有效性

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　　　　摘要：产业政策是政府实施的与调节产业活动相关的政策总和。产业政策更多的是反映市场与政府的职能边界。同时，产业政策的制定与执行过程，其背后隐藏着深刻的利益关系。在阐释产业政策的有效性时，以政府与市场的关系为突破口，引入对于产业政策的动态分析，通过产业政策的主客体研究，揭示产业政策在实施机制中的利益关系，从而使产业政策在我国的经济发展中发挥更大的作用。
　　关键词：政府；市场；产业政策；有效性
　　
　　时下，产业政策成为理论界探讨的焦点。主要是基于两点：一方面产业结构优化升级是世界经济中最重要的经济特征，各国都将产业结构调整放在重要位置，而产业政策直接关系到国家经济的发展程度；另一方面，我国已经处于经济发展的关键时期，如何提高产业竞争力及保持产业的持续健康的发展已经成为重要的课题。因此，研究产业政策及其有效性就有了更深的时代性和实践性。
　　
　　一
　　
　　“产业政策”一词最早出现在1970年日本通产省（现在的经济产业省）代表在OECD（经济合作与产业发展）大会上所做的题为《日本的产业政策》上，或者说引起人们的高度关注是在这一时刻。随着产业政策被越来越多政府所重视，对于产业政策的理论研究也就随之增多。对其起源性的研究，更多的是出于70年后经济现状的静态分析，在总体上形成两派观点。一是促进经济发展派。从经济发展视角分析产业政策产生原因的学者认为，如果产业政策只是为了弥补“市场失灵”，就不能充分的解释现实中存在的旨在调整产业结构，推动产业兴衰转化，促进产业结构高级化的一系列政策。而事实上大部分的产业结构政策是以实现经济赶超为目标，通过扶持主导产业，加速产业结构升级转换等手段来提高本国产业的竞争力，促进经济发展。二是维护国家利益派。一国产业体系的封闭性被打破，同时意味着一国产业体系的脆弱性增强。
　　笔者认为，需从历史的角度去阐释产业政策的起源性问题，或者说理解成产业政策是人们基于政府与市场关系深入理解之上的客观产生。而学界对于市场与政府的职能界定上大致分为三个阶段：
　　第一阶段是产业革命的发生及古典经济学的自由主义思想。在斯密看来，市场是完美的，市场机制在资源配置上有着极大的优越性，而政府在经济层面的干预只能会适得其反，从而将政府的职能定位定义在“守夜人”的角色。对于守夜人的角色定位，应该说是对政府在经济方面的全面否定，或者说是在经济管理上无作为的政府应该是最好的政府。斯密的观点与其所处的时代环境有关，但却将政府与市场的关系问题引入到了一个很深的层面。于是，在以后的经济思想中，不论微观领域或宏观领域，都将二者之间的关系的把握视为重点。
　　第二阶段是1929—1933年的经济危机及政府干预理论的提出。随着资本主义经济中垄断的出现，人们对市场本身的缺陷进行了论证。在微观经济领域，福利经济学家提出了“市场失灵”的概念。它主要是从三个方面进行的论证。其一是垄断带来的经济的低效用，其二是外部不经济的存在，最后是单纯的市场机制不能解决分配问题，分配作为经济活动过程中的重要环节对于市场经济的发展至关重要，而市场本身却不能解决自身问题，说明其本身的内在的缺陷，需要强加的外部力量的制约和调节。而凯恩斯的国家干预理论则明白无误地指出这样的外部力量只能是政府。两种理论的几乎同步性，表明自发的市场调节所暴露的问题已经受到了人们的关注。
　　第三阶段是20世纪70年代出现的“滞涨”危机及公共选择理论的盛行。这一时期的经济特征“滞涨”的出现，打破了对凯恩斯国家干预的顶礼膜拜，同时公共选择理论的出现，引出了“政府失灵”这一概念。终于人们的思考层面最终落到了市场与政府职能的边界界定上，对于二者关系把握上也有了更明晰的脉络。而产业政策的产生就是基于这样的理论认识。它是一个中观层面的概念，既强调政府与市场在资源配置中的共同作用，也看到“政府失灵”与“市场失灵”的客观存在。既避免了对微观层面的直接干预，又强调了政府的作用。
　　
　　二
　　
　　对于产业政策的起源性的研究，便于对产业政策的内涵及其有效性的研究。对于产业政策内涵的研究，大致有两种思路。其一是源于东亚经济奇迹的产生。产业政策在其中起的重要作用，使得有一部分学者认为，产业政策是后发达国家追超发达国家的一种经济战略。此观点的合理只在于指出产业政策的作用，却不具有全面性。事实上美国、日本等西方发达国家都有着完善的产业政策，尽管各自的产业政策都有其特殊性。其二是对于产业政策的一般性理解，即产业政策是政府有关产业的一切政策的总和。
　　首先，产业政策包括产业政策的制定、产业政策的执行以及产业政策的评估。产业政策的评估是主客体发生之后的实施结果，先不予考虑。在分析产业政策的主体时需特别强调区分制定和执行两个过程。本文只强调产业政策的制定的主体性，而产业政策的执行过程视作其客体范畴。其次，在研究产业政策的主客体时，需考虑各国的政体形式。产业政策的主体唯一性，其现实意义是更好的理顺中央政府与地方政府之间的关系，从而在一定程度上界定了中央政府和地方政府的职能范围。而产业作为一个母系统，并不是产业政策的真正主体。真正的主体是作为子系统的企业。产业政策虽然是政府在干预经济，但与培育真正的自负盈亏、独立经营的真正的企业并不矛盾。因此产业政策的实施与政企不分有着本质的区别。