2018制度创新是改革的核心

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　　　　摘要：我国改革具有自上而下、量力而行、循序渐进和路径依存等特点。目前我国改革已进入深化和攻坚的阶段，需认真处理好法治和人治的关系、公平和效率的关系、政府和市场的关系、集权和分权的关系。
　　关键词：制度创新　改革　法治和人治　公平和效率　政府和市场　集权和分权
　　
　　胡锦涛总书记在十七大报告中指出：“改革开放是党在新的时代条件下带领人民进行的新的伟大革命”，“改革开放符合党心民心、顺应时代潮流，方向和道路是完全正确的，成效和功绩不容否定，停顿和倒退没有出路”。
　　在“文化大革命”十年动乱中，我国经济已经濒临崩溃的边沿，许多干部和知识分子受到残酷的迫害，人民的收入在十年内基本上没有任何增长，是1978年十一届三中全会吹响了改革开放的号角，作出了决定当代中国命运的关键抉择。30年来的实践充分证明，只有改革开放才能发展中国，发展社会主义。没有改革开放就没有我国当前的经济实力和国际地位，也没有全国人民的今天。
　　笔者在近十多年来和一些专家学者共同研究中国的经济和金融改革问题，总共出了20多本专著，其中包括复杂性科学、虚拟经济、风险投资、社会保障、事业单位改革、住房制度、股市、货币市场、通货紧缩、金融危机、商业银行改革、农村金融、农村消费市场、发展计划制定、对外开放战略、保税区改革等等内容。随着研究工作的逐步深入，笔者越来越深刻地体会到制度创新是改革的核心。
　　尽管“制度”一词近年来被普遍使用，但对其实质的理解却往往因人而异。人们通常认为制度是要求共同遵守的、按一定程序办事的规程或行动准则。学术界则通常认为制度是在一定的历史条件下形成的政治、经济、文化等各方面的体系。20世纪初开始在美国兴起的制度经济学派就着重研究制度，并分析制度因素在社会经济发展中的作用。他们认为经济体系的组织与控制问题，要比资源配置、收入分配、以及收入、产量和物价等水平更为重要。他们强调社会、历史、政治、心理、文化等因素在社会经济生活中所起的巨大作用，主张采用制度分析和结构分析的方法。
　　笔者曾运用复杂科学的方法分析制度问题，认为制度应当包括体制和机制两个方面。体制是指系统在某一时间点处的状态和结构，机制则是指系统演化的过程和动因。体制和机制二者又是相互依存的，体制是演化的出发点和结果，机制则是演化的路径。由于系统中各个成员(agent)之间的相互作用以及系统与外部环境之间的相互作用，就会在系统内部产生一种自组织作用，形成系统的层次结构和功能结构，并推动系统向一定的方向演化。由于系统是动态的，处于不停的演化之中，因此单靠权力分析、利益集团分析、规范分析等静态等结构分析方法从体制上来研究它是不够的。正如著名的制度经济学家诺斯(Noth D.C.)一针见血地所指出，“我们生活在一个经济变迁的动态世界中，但我们的理论却是静态的”。由此可见，只有同时在结构和程序方面都进行改革，才有可能取得改革的成功。
　　
　　我国改革的四个特点
　　
　　笔者认为我国的改革有以下四个特点：
　　第一个特点是自上而下。30年来的改革都是在中国共产党的坚强领导下进行的制度创新。例如，改革初期实行家庭联产承包责任制，大大解放了农村的生产力，促进了农业的发展；国有企业的改革增强了工业的实力；社会主义市场经济体制的提出，彻底改变了我国经济的发展道路；资本市场的建立提供了投融资的平台，非公有制经济的成长添加了经济发展的活力，积极引进外资的政策不仅补充了我国建设资金的不足，还提升了我国技术和管理的水平；这些制度创新都起了很大的作用。进入新世纪之后，党中央提出了以人为本、全面协调可持续的科学发展观，在我国经济实力大幅提升的前提下，党中央提出了要更加注意社会公平，着力改善农村和城市中弱势群体的生存环境。我国政府正在推进公共服务的制度创新，加大教育和科技的改革力度，加强社会保障和管理的制度建设，等等。这些重要的制度创新不断推动着我国的改革和发展。
　　第二个特点是量力而行。我国的改革并没有像原苏联和东欧国家那样采取激进的办法，而是根据我国的国情，根据群众可以承受的程度，以及社会经济的发展程度，量力而行，一步一步地推进。正因为这样，所以在改革的同时保持了经济的快速发展并维持了社会的基本稳定，这一点是很不容易的。
　　第三个特点是循序渐进。在改革初期确实没有经验，因此要“摸着石头过河”。当然摸着石头过河也有其不足之处，就是一脚深一脚浅，有时甚至还有可能会摔一跤。但是总的看来，因为我们明确的目标是过河，只要能过河，那么开始时摸着石头也是必要的。当然在改革取得了成绩和经验之后，也会找到更好的办法。回顾这30年的改革进程，从农村的联产承包责任制开始，政府和市场之间关系逐渐地变化。在1978至1983年间主要是根据计划经济为主，市场调节为辅的原则，对计划体制进行了初步改革。1984至1988年间主要致力于建立自觉运用价值规律的计划体制，发展社会主义商品经济。1989至1993年间进一步深化计划体制改革，大幅度缩小了指令性计划，使指导性计划成为计划的主要形式，1993年以后逐步过渡到社会主义市场经济。
　　第四个特点是路径依存。就是说改革像下象棋一样，走第一步的时候，就会影响到今后的几步。如果有一步走得不合适，那以后的几步就都可能会受到影响，而且像下象棋悔棋那样要退回来的话，付出的代价就会更大。例如，2001年10月，当时政府推出一个按市价减持国有股充实社会保障基金的政策，尽管这个政策从动机看来是好的，但是按市价减持这一点就遭到了公众的质疑。因为当时国有股是不能流通的，而流通股的股价是被投资者炒上去的，如果按市价减持国有股，必然会引起很大的反弹。尽管政府不久以后就取消了这一政策，但以此为导火线，还是导致了连续几年的熊市。这就说明改革过程确实是很复杂，而且是路径依存的。所采取的每一步措施对以后的改革都会有很大的影响。因此在改革措施的出台前，一定要谋定而后动，要经过深思熟虑才能去推行，最好是通过试点来摸索经验。
　　目前我国的改革已经进入了深化和攻坚的阶段，有许多矛盾需要认真处理。笔者认为主要有以下四个关系或矛盾需要认真处理。即法治和人治的关系，公平和效率的关系，政府和市场的关系，集权和分权的关系。
　　
　　法治和人治的关系
　　
　　法治和人治是两个相对立的概念，简单地说，法治是统治者依靠法律来治理国家，需要有法律制度(法制)和包括统治者在内的全体社会成员的对法制的服从；而人治则是统治者依靠其个人意志来治理国家，需要有通过某种途径获得权威(例如“君权神授”)的统治者和所有被统治者对统治者的服从。
　　我国处于封建社会长达两千多年，皇帝拥有至高无上的权威，人治的思想观念根深蒂固。1949年新中国成立后，尽管在法制建设上作出了许多努力，但由于传统封建专制思想的影响，人治在政治生活中屡屡起着决定性的作用，最终导致了“文化大革命”十年浩劫。改革开放之后，针对这一惨痛的历史教训，邓小平曾明确地指出：“我们这个国家有几千年封建社会的历史，缺乏社会主义民主和社会主义的法制。现在我们要认真建立社会主义的民主制度和社会主义法制。只有这样才能解决问题。”
　　我国学术界在20世纪80年代初期，就对于法治与人治问题展开了激烈的讨论。当时主要的焦点是法治与人治的定义和优劣、以及在我国实现法治的途径，对其中一些问题的争论一直延续到今天。尽管多数学者认为法治优于人治，但仍有一些学者认为我国历史上形成的人治有其特色，而且法治也需要人来立法和执法，因而主张法治应与人治相结合。
　　笔者认为，这种“法治与人治相结合”的观点是似是而非的。一是良好的法治主要靠完善的法律，而良好的人治则主要靠贤明的统治者，显然具备前者的机会要比具备后者的机会多得多，何况即使是贤明的统治者也往往会犯下严重的错误。二是尽管在立法及执法过程中都离不开人的因素，但立法是集中集体智慧并协调各方利益的过程，而执法则要依法进行，这和人治的“一个人说了算”有根本性的区别。三是尽管法治中有人的因素，而按人治中也可能有法的因素，但正如科恩(Carl Kohen)所指出：“划分法治与人治的最根本的标志，应该是在法律与个人意志(或者少数执政者的意志)发生矛盾冲突的时候，是法律的权威高于个人意志?还是个人意志凌驾于法律之上?凡是法律权威高于任何个人意志的治国方式都是法治，凡是法律权威屈从于个人意志的治国方式都是人治。”
　　1997年9月中共十五大提出的依法治国方略，“就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变”。1999年3月第九届全国人民代表大会第二次会议通过的《宪法修正案》中明文规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”
　　依法治国简单地说就是依照法律来治理国家，而不是依照个人意志和主张治理国家；要求国家的政治、经济运作、社会各方面的活动统统依照法律进行，而不受任何个人意志的干预、阻碍或破坏。江泽民同志在中共十五大报告中指出：“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障。”
　　改革开放30年来，我国在实现从人治到法治的转变方面取得了许多进展。依法治国方略的提出可以说是从理论上解决了“党大还是法大”的问题，就是说执政党的主张要通过法定的程序变成国家的意志，一旦变成国家意志以后，任何党派、任何个人都必须遵守。但是在实际的执行过程中，还是经常会发现在法治和人治之间存在着矛盾和问题。因此我们必须坚定不移地推进法治，努力清除人治的封建残余。
　　依法治国的核心是依宪治国。宪法是根本大法，是施行宪政的基础。宪政大体包括以下几个方面的含义：第一，政府要受宪法的制约，而且政府活动在大的原则方面只能根据宪法条款进行统治。第二，宪政规范下的政府在本质上是自由式国家的最小政府。这一观点来自社会契约论，即人民同意建立政府的目的是为了生命、健康、自由、财产和其他权利得到政府的保障。第三，宪政包含着权利先于宪法、社会和政府而存在的价值预设，人民的权利不是任何人给予的，而是天赋的。第四，宪政是建构有限政府的一套制度设计。这一制度意味着政府的权力是人民赋予的，它必须为人民尽责，为人民服务，而要做到这点就应尊从法治。第五，宪政实现的一些技术要求基本上是运用法治理论来描述的。例如，宪政理论也要求司法机关独立行使司法权，以保障政府不偏离宪法的规定，保障人民的权利不受侵害。第六，宪政与法治有着几乎相同的价值追求，这就是实现民主、自由、秩序等。
　　近年来我国的宪法经过多次修改，不断完善。特别是最近一次修改，写进了保护私有财产、保护人权等等内容，应该说已经基本完备。但是在执行的过程中，很多人并没有把宪法当作一个根本大法来看待，这是非常严重的问题。违宪可以说是最大的违法，但是我们现在还未能真正树立宪法的权威。为此需要进一步根据宪法来审查各个部门和各个地方制定的法规和政策，不符合宪法的一定要撤销。
　　依法治国的首要是依法行政或者说是依法治官。因为政府官员和人民群众相比处于强势，所以政府官员能不能依法行为是非常关键的。党中央一再强调要依法行政，也就是要依法治官，只有依法治官治好了，才能够真正实行依法治国。法律既是规范人民群众行为的硬约束，更是规范政府官员的硬约束。在我国的法律体系基本完备，有法可依的今天，关键是要做到有法必依，执法必严，违法必究。特别是对人民群众深恶痛绝的贪污腐败、官商勾结、权钱交易、玩忽职守等行为，一定要坚决打击，尽力杜绝，在干部队伍中树立廉政勤政的良好风气。
　　现在有一些现象是值得我们深思的，笔者在全国人大常委会工作时深有体会。例如有一些外商和一些非公经济人士向笔者反映情况，最后总是叮嘱我千万别跟地方领导说。笔者说你反映情况的目的不就是希望我帮你解决问题吗?为什么不要我跟地方领导说呢?他们说你要说了我在那里就没法干下去了，我给你反映这些问题，是希望你们立法，但你千万别去说。又如有一位企业家到某地把一个濒临倒闭的企业挽救过来，由亏损户变为赢利大户，这时地方政府一看有利益了，就采取强制手段将这个企业家扫地出门，仅仅归还他原始的投资，连利息都没给他。笔者在全国人大常委会工作的十年中，几乎每天都接触到这类问题，这说明我国法治还不健全，政府官员在裁量很多问题上有很大的自由度。正如邓小平所尖锐地指出：我们实行的“党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。全国各级都不同程度地存在这个问题。”
　　众所周知，腐败问题是严重影响我国发展的一个问题，一方面，腐败会严重浪费社会的资源，是国家和人民群众的财产变为腐败分子的个人财产；另一方面，腐败会破坏政府形象，降低法治的权威。尽管这些年来党中央采取了标本兼治的办法，处理了不少腐败分子，取得了阶段性的成果，但是要彻底根治腐败还必须靠法治。
　　卢梭认为，权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。腐败实质上是人的私欲所造成的权力的滥用。洛克认为：“如果同一批人同时拥有制定法律和执行法律的权力，这就会给人们的弱点以绝大的诱惑，使他们动辄要摄取权力，借以使他们免于服从他们制定的法律，并且在制定和执行法律时，使法律符合他们自己的利益，因而他们就与社会成员有不同的利益，违反了政府和社会的目的。”
　　尽管我国早就建立了人民代表大会制度，明确规定人民代表大会是人民行使权力的最高机关，拥有立法权和监督权，近年来各级人大在我国政治生活中的作用也在不断地增强。但是在立法时由于有许多法律条款规定比较宽泛，甚至明确规定“具体办法由国务院制定”，再加上政府部门和地方政府可以制定法规，还可以发“红头文件”规定政策，这就使得一些政府部门和地方政府事实上集立法权和执法权于一身，可以用法规和政策来谋求部门和地方的利益，从而容易导致腐败的产生。因此在人大立法时必须要注意法律的可执行性，还要注意权力和责任、权利和义务的对称。即在授予执法者权力的同时，要规定其滥用权力所应负的责任；在规定法律相对人应尽的义务的同时，要授予其应当享有的权利，要求政府官员依法行政，尽量减少其自由裁量权。政府部门和地方政府制定的法规、政策，以及领导的批示和口头指示，都应当以法律为准绳，若有与法律抵触之处则应当坚决改正。
　　依法治国的保证是中国共产党的领导。党领导人民制定宪法和法律，并在宪法和法律范围内活动。依法治国把坚持党的领导、发扬社会主义民主和严格依法办事统一起来，从制度和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施，保证党始终发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。
　　中国共产党是我国的执政党，其主要责任是对国家的发展提出重大指导意见，并选用党员担任政府要职。由于中共党员在各级人大及其常委会组成人员中占绝大多数，其余的成员则是与中国共产党密切合作的各参政党党员及无党派人士。只要执政党内作出了一致的决定，就能够顺利地将执政党的主张通过法律程序转化为国家意志，作为全国各个党派和人民所必须遵守的规范；也能够顺利地将执政党推荐的人选通过法律程序任命为政府官员，并依法对他们进行监督。从而实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机结合。
　　依法治国要靠全民的力量和觉悟。单靠监督部门的监督是不够的。还要依靠群众监督、民主监督，包括政协监督、民主党派监督、人民群众来信来访的监督，还有新闻媒体舆论的监督。笔者特别关注的是新闻媒体的监督作用，曾经在一次两岸四地新闻研讨会上提出，媒体的作用应当是“振聋发聩，弃旧图新，抑恶扬善，务实求真”。笔者认为由于各种各样的原因，我国的媒体离这个要求可能还有一段距离，但是媒体的监督作用确实是非常重要的。对于在个别地方曾经发生过动用警力来北京抓捕撰文批评当地政府的记者等类事件，应当坚决予以制止，并追究有关领导的责任。