2018公共管理领域多中心治理研究现状与趋势
公共管理领域多中心治理研究现状与趋势前言
在公共管理领域，公共组织为实现组织目标，曾掀起了无数次改革浪潮，并逐渐由传统官僚统治模式向治理模式转变。这种改革实践又同时促进了公共管理理论的发展，其中多中心治理就是众多理论成果中的一个。多中心治理是一种直接对立于一元或单中心权威秩序的思维，它意味着地方组织为了有效地进行公共事务管理和提供公共服务，实现持续发展的绩效目标，由社会中多元的独立行为主体（个人、商业组织、公民组织、政党组织、利益团体、政府组织），基于一定的集体行动规则，通过相互博弈、相互调适、共同参与合作等互动关系，形成多样化的公共事务管理制度或组织模式。〔1〕 多中心治理的核心是引入市场、企业、社会和非盈利组织参与治理，打破政府对公共管理的垄断，使治理主体由单一走向多元，权力由集权走向权力分散。
我国十八届三中全会《全面深化改革》中提出推进国家治理体系和治理能力现代化，即治理主体多元化，方式法治化，不再是简单命令式、完全行政化的管理。这一理念的提出为国家治理展示了全新的视野，而且多中心治理目前在我国具有很大的需求性。因为随着多元社会的发展，公众的需求越来越高，单一的治理方式本身具有局限性，政府在提供公共产品和公共服务时难以满足公众高品质、多数量的需求，供给与需求之间存在的这种矛盾，以致社会矛盾突出，政府公信力下降。在诸多社会问题面前，多中心治理是我国推进国家治理体系和治理能力现代化建设的重要手段之一，至此多中心治理理论的研究具有十分重要的实际意义。
多中心治理作为公共管理研究的重要领域，涵盖了行政学、政治学、经济学、社会学等多个学科，引发了众多领域专家学者的关注。已有专家学者从不同视角对多中心治理进行了研究，并有大量文章发表。但从已刊载的关于多中心治理的文章来看，大部分文献是从定性的角度来进行研究，缺乏定量的分析方法。所以本文利用文献计量学方法对公共管理领域多中心治理研究现状与趋势进行定量分析，以CNKI数据库收录的文献为研究依据，以此科学客观地了解公共管理领域多中心治理的研究现状和发展趋势。
一、文献综述
多中心治理兴起于西方20世纪80年代，随着我国新公共管理的发展，多中心治理理论越来越受到国内相关学者的青睐，所做的研究涉及到多中心治理的内涵、多中心治理的主体、多中心治理的公共服务、多中心治理的机制和多中心治理的评价体系等方面，理论发展逐渐趋向成熟。
首先，多中心治理的内涵。王兴伦对出现在公共管理领域中多中心治理理论进行梳理的基础上认为多中心是指多个权力中心和组织体制治理公共事务，提供公共服务。多中心意味着无中心，对应着单中心，反对权力的垄断和集中化。〔2〕杨志军在波兰尼《自由逻辑：反思与辩驳》一书中提出的多中心秩序的基础上，认为多中心治理理论指向的是政府向社会分权、权力回归于民众、民间社会的兴起和国家政府权力的相对弱化，并鼓励公民参与地方或社区的公共事务管理的全过程，倡导培育和提升公民的自主管理能力。〔3〕治理也是理解多中心治理内涵的核心词汇，龙献忠认为治理理论的核心内容之一就是要打破政府作为唯一管理主体和单一权力中心的现状，实现管理主体和权力中心的多元化，形成多中心治理体制。〔4〕正确把握多中心治理的内涵是进行公共管理的基础，学者们所提出关于多中心治理的概念通俗易懂，共同之处都是打破传统的政府垄断、分权，由多个参与主体共同进行治理。
其次，多中心治理的主体。多中心治理的主体强调的是多元主体，已不在局限于政府的垄断。在公共服务领域邓悦从多中心公共卫生服务的角度，提出各级政府主体、市场主体、群众和社会主体这三种治理主体协同治理的模式。在教育领域吕淑芳、龙献忠、胡颖从对政府、市场和第三部门对多心治理的参与主体进行探讨。龙献忠、胡颖指出运用在高等教育领域，即管理主体并不只有政府一个公共权力中心；除政府外，社会上还有一些志愿性的或属于第三部门的机构，如志愿组织、非政府机构、教育中介组织等，都与政府一道维持治理秩序、参加合作与竞争。〔5〕在公共政策产出方面，刘东杰认为在多中心治理下，公共政策产出的多元主体，既有个人，也有组织，且个人也已不再局限于执掌公共权力的法权机关工作人员；组织也不再局限于公共权力机关，甚至公共组织。〔6〕
最后，多中心治理的机制。不同的学者从从多中心治理的供给机制、运行机制、合作协商机制对公共管理的各领域的治理进行研究。韩峰在公共物品的供给方面认为既然只能由政府供给公共物品的神话已经被打破，政策分析学家们则开始论证由市场和非营利组织供给公共物品的可能性，事实证明，随着新的政策工具的不断发明、科学技术的不断发展，公共管理体制的不断创新，由市场和非营利组织来供给公共物品是完全可行的。〔7〕而何明升、高献忠是从网络秩序供给的角度对公共物品的供给机制进行分析，指出供给机制要民主化。网络秩序供给应当是政府主导自上而下模式与业界、公众主导自下而上模式的统一，生成于多种相互发生影响的行为者的互动过程，所以要求政府部门与网络业界及网民要一起解决问题，实现公共利益的最大化。〔8〕从以上学者的研究可以看出多中心治理供给机制走向多元，并分析了单元供给机制的一些困境。
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