2018从发展型社会政策视角下对农村养老保障构建的反思
一、 发展型社会政策概述当前社会政策领域中发展型社会政策是比较新的理论，中国学者对这个最早被西方社会接受的社会政策理论在社会政策、社会规划、社会发展等方面所起的作用价值认同更是仅在近些年才渐渐开始的。为借助发展型社会政策理论来完善我国农村养老保障制度，需首先了解发展型社会政策，下面笔者从发展型社会政策的形成背景和形成过程等方面介绍一下发展开社会政策理论基础知识：
1. 发展型社会政策的国际演进
1)作为福利服务的社会政策
人们对社会政策的认识上，传统观点认为社会政策是政府的干预行为，是政府对社会服务提供的手段。从经济政策与社会政策的关系层面来看，社会政策常被看成经济政策的附属品。在20世纪50年代，占据着资本主义国家社会政策主导地位的自由主义思潮波及到世界范围，其中以凯恩斯为代表的社会政策学家主张经济发展所带来的利益必然会惠及广大民众，从而大大提高民众的社会福祉。在这种思想理论的主导下，政府的财政主要倾向应该用于支持经济增长，对社会福利的支持采取一种补缺型的模式，即为满足社会需要的政府干预应当最小化。到1960年后，资本主义世界的经济虽然大有增长，但却没有普遍提高人民的生活水平，造成两级分化的加剧，富者越富、贫者越贫;同时广大社会成员对医疗、卫生、住房和教育等基本服务的社会需要不断上升，政府不断压力加剧，对社会福利的政于是开始由补缺型向渐进型福利模式转变，社会部门开始以零散的，应急性的方式逐步扩张。这种社会福利的模式有向城市一边倒的弊病，大多倾向于城市人口，而忽视了农村人口的社会需要。 造成了类似于中国二元社会结构那样的许多问题。
2)作为社会安全网的社会政策
正如上面所述，国家的社会福利政策在实施过程中远不如早先预期的那样，有不少国家甚至反而使贫困加剧了，对不少社会群体来说社会指标反而恶化了，暴露了一些国家的社会福利政策的脆弱性。出现这些问题后，人们开始关注于研究通过制定中、长期的计划来克服存在的问题，另外，还要着重解决阻碍均衡发展的结构性、跨部门的等深层次的障碍。在实践中解决这些难题的办法，最后就落在了社会安全网的构建上。安全网政策主张把有限的资源用于最困难的特殊群体，强调国家在帮助中的补缺作用，它也同时主张正式的保护制度要扶持非正式的保护网络，使两者共同构成对社会中弱势群体的保护网。这样，大规模减少了福利服务的提供，将福利服务主要用于在基础性社会部门，如初等教育、卫生、医疗等方面，同时通过社会基金将有限的资源主要用于更加脆弱、较为贫困的群体身上。这一思路所具有的选择性和最小主义的性质，颇具有补缺型福利模式的遗风。
3)作为支持生计的社会政策
在发展型社会政策理论中支持生计的社会政策占有比较大的比重，它引入了支持生计的内涵，认为社会政策是影响人民生计和生活的一切计划与及其相关措施。在这样广阔的视角下，可以将社会政策被定义为一种集体干预，直接影响社会机构、社会福利、社会关系的转变以及使人民获得充足收入和稳定生活的一切可能性。支持生计的社会政策也引入了人权的思路，其观点认为人们有权要求其基本的生存需求得以满足，那些强势群体负有道德上的义务和责任以推进这一过程的实现。政府所提出的各项公共政策，如卫生、医疗、教育等不仅仅是建立在工具性意义上的调控手段，更重要的是能够真正从民众的实际需求角度考虑。作为支持生计的社会政策，它会使人们体会到，其实施的目的在于要为降低不平等、增强人们的生产能力，减少贫困而提供基本服务。
2. 发展型社会政策的理论基础
英国社会学家吉登斯在《第三条道路》一书中构建了社会投资型国家的构想，被视为发展型社会政策开始的最重要信号。吉登斯在这本书中敏锐地意识到社会危机的性质发生了质的改变，经济全球化会使国家遭遇许多意想不到的风险。吉登斯在该书中还警告说，没有了敌人的国家的合法性越来越取决于它们对风险的管理能力。当时福利国家所认为社会政的风险在于无法及时调整自己的步伐，以便覆盖那些新的风险，但吉登斯认为社会政策的危机远不止这么简单，他提出了第三条道路的理论：对政府与个人之间的契约关系予以重新界定， 将福利国家改为社会投资型国家，抛弃个人争取政府的保护的观念，向为个人寻求自我与自主发展 转变，政府与公民之间的关系要全面调整，政府的功能应当从提供经济援助改变为进行人力投资。吉琶斯的社会投资理论主要以反排斥、平等、包容性和积极的福利政策为核心，同时还指出社会福利不但要由中央政府负责，还应积极调动社会第三部门、地方政府，以及企业和个人等共同承担社会福利责任。
美国加利福尼亚大学的社会福利学者梅志罩的发展主义社会政策理论也为发展型社会政策奠定了坚实的理论基础。发展主义社会政策理论提供了一个宏观的视角，它有目的地国家导向的发展过程中、全面的寻求经济政策和社会政策的结合。发展主义理论迫切要求采纳那些能够促进社会发展的宏观经济政策，包括提高收入、促进就业以及达至其他以人为本的经济发展目标的经济政策。他还推荐那些以投资为导向，并具有生产主义特质的社会项目，以推动公众积极参与，从而使社会发展项目也对经济产生正面的回报。
如果把吉登斯的社会投资型国家理论像一支催化剂使人们认识到了传统社会福利政策中的弊病，而梅志里的发展主义理论则像是一副粘合剂，它将经济政策和社会政策巧妙地柔和在了一起。这些新的福利思想和发展战略对西方国家的社会政策和政府行政实践产生了很大影响。尤其是国际发展机构与相关实体在介入这一领域时，使社会政策理论得以在超越国家范围上得以进行实践。作为一个集体，这类机构通常由如下若干组个不同的但却彼此间相互影响的组织组成：(1)区域性的开发银行，(2) 多边投资机构，(3)双边性援助捐赠者，(4) 跨国各区域性组织，(5)联合国机构。这些机构共同为社会政策的实践模式引入了相对更新的全球性因素。它们对社会政策产生影响各具特色，有时也相互交叉，主要表现在如下三个方面：(1) 以善治和治理的理念加强政府与经济组织、公民社会的合作 (2)促进社会投资，实现协调、包容和可持续的发展，(3) 强调社会政策是生产力。这些国际发展机构的积极参与，具体指导着西方福利国家的福利制度和改革实践的转型，同时对很多发展中国家的福利制度政策也产生了深远的影响。
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