2018农业人口转移与社区服务支持
摘要：国家深化户籍制度改革，必将带来更多的农业人口向城镇转移。但从城市农民工、城郊失地农民和居村农民市民化的方式看，即使实行了城乡居民户口统一登记制度，农业人口转移也面临诸多困境。由于城乡社区是农业人口转移的重要发生场域，农业人口转移和市民化都离不开社区服务支持。如此，城市社区、村镇社区和村庄社区需要坚持城乡一体化发展理念，为城市农民工、城郊失地农民和居村农民的市民化提供全方位服务，进而促进更多的农业人口向城镇转移。关键词：农业人口转移;市民化;社区服务;社区支持
中国农业人口向城市和农村城镇转移一直受到城乡二元经济社会结构制约，农业人口流动与转移严重脱节，致使人口城镇化滞后于土地城镇化。为消除城乡间藩篱，促进更多农业人口向大中小城市和农村城镇转移，国家除了深化户籍制度改革和推进公共服务向城镇常住人口覆盖外，还需要大力发展城乡社区服务，充分挖掘城市社区、村镇社区和村庄社区为农业人口转移提供服务的潜力，以支持农业人口转移，实现农民市民化。
一、农业人口转移方式与市民化问题
改革开放后，中国农业人口向城镇转移的方式有所不同。上世纪80年代，国家实施离土不离乡、进厂不进城的小城镇发展政策，农村剩余劳动力主要向家乡周边的小城镇流动，或进乡镇企业打工，成为从事非农产业的职工;或从事小生意、打零工，既从事农业劳动，又兼职挣钱。由于当时的户籍管理和粮食统购统销等政策对户口管制严格，绝大多数农村流动人口，包括到乡镇企业就业的职工，他们仍是农民身份，而不是镇民。不仅如此，在城镇工作的他们还要自己解决吃饭的口粮问题，即需要自带粮食到城镇谋生。进入到90年代，尤其在党的十四大后，城市改革加快、市场经济发展和粮食统购统销政策取消，使农民流动环境逐渐宽松，广大农民可以自由地选择流动地。如此，除了继续向农村城镇流动外，更多的农民选择到城市、沿海经济发达地区打工。
随着农业人口源源不断地流向城镇，各地政府纷纷加快土地城镇化和空间城镇化进程。然而，中国农业人口转移并没有与城镇化发展保持一致步伐，人口城镇化严重滞后于土地、空间城镇化，农业人口转移与市民化问题愈发复杂、艰巨。中国农业人口流动去向是大中小城市和农村城镇，与之相应的市民化方式主要分为城市农民工市民化、城郊农民市民化和居村农民市民化。这三种方式境遇不同，面临的问题也有较大差别。
城市是农业流动人口最多、最集中的地方，2013年中国农民工总量2.69亿人，其中城市外来农民工1.66亿人。城市农民工的生存状况普遍较差，市民化任务最艰巨，需要解决的问题也最多。其一，作为城市另类群体或外来者的农民工，遍布城市各行各业，几乎包揽了城市所有的脏活、累活、苦活和危险活，但城市仍旧歧视他们――居住和生活条件差，工资和福利待遇少，劳动和社会保障水平低;其二，农民工从农村空间跨越到城市空间，即从自我空间进入到他者空间，一方面对城市陌生的社会环境和严格的社会规范产生不适应感，总觉得家乡好，不愿意主动融入城市，另一方面，城市的制度性安排、社会关系网络、劳动力市场规则对城市农民工形成多重面向的制度排斥、社会关系网络排斥、市场排斥，农民工被排斥在城市主流社会之外的边缘群体中;其三，尽管城市政府为农民工做了大量实事，有的按照市民待遇为他们提供就业、子女就学等服务，但多数地方的城市政府仍区别地对待老市民与新市民，没有均等化地为农民工提供公共服务，也没有公正、平等地赋予他们市民权益。总体来说，虽然自上世纪八、九十年代农民弄潮儿突破城乡边界，成群结队地闯入城市以来，农民工群体已经由最初的盲流转变为城市的建设大军、服务大军，成为城市重要的有生力量，但城市人和城市政府在主观上都没有将农民当作城市人，更别说在实践上有多少突破性举措，以至于大量农民工始终走在打工、市民化的路上，只有极少数人实现了身份转变。
城市郊区农民转移与市民化的状况稍微好些。在城市化大潮冲击下，城市郊区土地不断被城市圈占、吞噬，实地农民市民化问题随之凸显。相比于城市农民工群体，城郊农民转移与市民化的实践难度要小得多：一是居住在城市郊区的农民与市民交往频繁，对城市文化比较熟悉，拆迁进入城市后文化脱序不明显，较少产生文化震撼，也不会感到焦虑不安，能较快地适应城市生活;二是城市郊区――兼有乡村与城市两者特征的城乡融合区――的农民既从事农业劳动，又从事非农业劳动，并且一般以非农业劳动为主，其家庭收入更多来自财产(如出租房屋等)和非农劳动，农业情结淡薄，尤其是80后、90后的新生代农民，基本上不会种田，更渴望成为城镇非农职业者;三是城市政府为减少土地城镇化障碍，积极推进城郊拆迁农民市民化，主动为拆迁失地农民争取利益，并努力使拆迁失地农民的养老、医疗、就业、救助等社会保障与城市居民对接、并轨。概言之，城郊农民转移与市民化的进展比较平稳，难点一般集中在利益补偿上。只要政府在拆迁、征地过程中给予合理、公正的利益补偿，多数城郊失地农民还是愿意配合政府开展市民化工作，并主动让自己成为城镇居民的。
居村农民在既往的城镇化建设和发展中常被政府忽视，学界对农民就地市民化也褒贬不一。传统的市民化观点认为，农民市民化是农民包括城郊农民向城市迁移或集中的过程，否定农民就地市民化的存在与可能。对此，有学者根据西方国家城市化现实和逆城市化趋势指出，未来的城市与农村在地域界限上不再明显，市民与农民不再是地域上、职业上的区别，而是权利、待遇、生活方式和文明程度的不同。鉴于此，葛正鹏重构了市民概念，认为市民不光是指居住在城里的人，而是具有同等国民待遇、城乡共同体的正式成员;农民市民化不仅是农民身份向城市居民身份、农村人口向城镇人口、农业劳动向非农业劳动的转变的过程，而且是让所有人包括农村居民，都能享有城市生活方式、城市文明的过程。还有学者将农民市民化置于城乡一体化发展背景下考量，指出居村农民市民化在中国是可能的：城乡一体化为居村农民市民化拓展、建构了可能空间，而农村公共服务的城乡等值化建设则让这种可能变成现实。新农村建设和新型城镇化发展为中国农民市民化开辟了更广阔通道，即只要农村新型社区、集中社区和村镇社区的公共设施、公共服务、社会保障、社会治理水平达到或接近城市，居村农民就完全有可能低成本、就近转移并实现市民化;未来中国农民市民化的重头戏不在农民工市民化，而在居村农民就近转移、就地市民化上。当然，居村农民市民化也面临一些问题，主要在于就业、创业岗位不足。农村村镇，企业少，就业岗位少，工作条件差，工资待遇低，很难满足求职者日益增长的物质文化生活需要。
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