2018西方部际协调体制研究及启示
大部制作为对西方改革实践的借鉴已经在我国正式拉开帷幕。通过对西方大部制改革成功的基本经验的分析,我们发现中央政府部门间高效、合理的协调机制是改革成功的必要条件。可以说,大部制与部际协调机制是加大政府机构整合力度的两个方面,两者相辅相成,缺一不可。因此,研究西方国家中央政府建立部际协调机制的主要做法与基本经验,对我国成功实施大部制改革并进一步推动行政管理体制改革有着重要的意义。一、西方国家中央政府构建部际协调机制的背景
1.行政改革实践和理论发展的需要
20世纪80年代新公共管理改革兴起于西方国家,通过引入企业管理的先进做法提高了政府效率。但与此同时,新公共管理中分权、建立单一目标组织 (single-purposeorganization)等改革措施,进一步加深了政府碎片化(fragmentation)的程度。政府各部门只关注于本部门的目标,忽视政府整体目标的实现,各自为营甚至出现地盘之争(turf-war)。1997年,布莱尔政府上台伊始就提出了旨在应对中央政府的碎片化和空心化(hol-lowout)的协同政府概念。它是作为部门主义(departmentalism)、管窥之见 (tunnelvision)和垂直仓(verticalsilos)截然相反的措施提出来的。协同政府(joined- upgovernment)与整体政府(whole-of-government)、连接政府(connectedgov-ernment)、横向政府 (horizontalgovernment)等已成为后新公共管理理论的主要内容,指导着西方政府对新公共管理改革带来的负面效应进行修正。
2.解决社会棘手问题的需要
棘手问题(wickedissues)已经成为当代公共行政和管理的组成部分。它们具有的不稳定性、社会复杂性、目标模糊性等特点,使得棘手问题不可能由单一的部门独自解决。因此,处理棘手问题需要全面而非线性的思维,这种思维可以把握住大局,包括造成问题产生的因素之间的因果关系和政策目标之间的相互关系。具体到政府管理方面,解决棘手问题需要跨越部门界限进行合作,不仅需要垂直层级上的合作,也需要水平方向不同部门之间的协调。尤其是随着现代社会的发展,不稳定因素日益增多。例如恐怖袭击、自然灾害、生物安全或者大范围的流行疾病等,使得政府与外部、政府内部之间的联系越来越紧密,对政府协调包括部际协调的要求也越来越高。虽然西方国家中央政府进行的部际协调活动已经有很长历史,但是传统的集中化结构(例如内阁协调)和集中化协调程序(例如预算管理)已经不能完全解决现在的棘手问题了。此外,信息和通讯技术的发展减少了横向沟通与协调的成本,公众期望与消费者主义的影响使公民希望获得满足他们需求的公共服务,学界的关注点已经从原子化的模式转向整体的分析。同时,全球化的发展也进一步促进了协调需求的增加,有助于采取更全面的方法制定公共政策,在一个全球化和欧洲化的世界,政府不得不用一个声音说话,并在治理模式上更加协调一致而不是相反。4
二、西方国家中央政府构建
部际协调机制的主要做法机制一词首先用于机械专业,后引入社会科学领域,是指使各种体制得以进入运行状态并发挥特定功能的方式、方法、工具、技术的总称。虽然没有大家一致认可的关于协调的定义存在,但结合机制的含义,我们可以将政府部际协调机制视为在合作的管理理念引导下,在特定的政策领域范围内,使处在水平方向的政府各部门协调配合并进入协调状态的方式、方法、工具和技术的总称。
1.中央政府部际协调的结构技术
德国学者ThuridHustedt和JanTiessen将中央政府的协调技术分为两种,一种是结构技术,另一种是程序技术。结构协调技术是指中央政府为了制定协调一致的政府政策而建立某种组织结构的方法。9这种技术的使用主要体现在两个方面:一是成立新的组织并赋予其资源、权威和一定程度上永久性的地位进行协调。如丹麦在二战后建立了内阁委员会,承担了丹麦中央政府大部分的部际协调职能,不夸张地说,作为丹麦中央政府协调的结构技术,内阁委员会已经制度化了。19或者设立超级部(superministry),也就是大部制改革,将职能有重叠的部门进行合并,将部门间冲突转换到合并后的部门内部进行解决,以此减少部门间冲突,实现部际协调。二是成立专门的部际委员会或者类似组织。如挪威在加入欧盟后,对中央政府横向协调与一致的要求提高,为此挪威成立了包含中央所有部委和各种相关政策部门的特别委员会。但作为部际协调的方法,委员会也有其局限性。委员会的优点是在没有中央权威的干预下,通过平等协商达成一致与协调,它在促进部门间对话和信息交换中起了关键作用,但在某一艰难决策上僵持不下时,也会形成零和博弈,导致资源的浪费。英国布莱尔政府则在1997年创立了第一个跨部门组织社会排斥小组。此后,绩效与创新小组、妇女与平等小组、区域协调小组等相继成立,这种跨部门组织既涉及到政策制定领域,也存在于执行领域,是结构协调技术的另一种组织形式。他们的任务就是针对某一个特定问题打破组织壁垒,将不同的部门资源整合起来,实现跨部门的合作。
2.中央政府部际协调的程序技术
部际协调的程序技术是指中央政府为了制定协调一致的政府政策,对协调的各种方法和手段进行安排的技术。程序协调技术首先将协调视为一种过程,把中央政府各部门职权的配置视为这个过程的开端,并在此基础上实现对中央政府各部门组织边界的划分。此外,在按照职能对部委进行权限划分时发现,相较于其他部门,一些部门本身就具有协调的任务。例如首相办公室(PrimeMinistryOffice)、内阁办公室(OfficeoftheCabi-net)、财政部 (MinistryofFinance)、司法部(Minis-tryofJustice)和外交部(MinistryofForeignAf- fairs)等等。丹麦的财政部就因其日益提高的协调能力被称为伟大的协调者(theGreatCoordi-nator)。因此,中央政府在权限划分的基础上应扩大这些部门的协调权限。其次,程序协调技术将中央政府部际协调分为三个阶段,行政协调、政治 行政协调和政治协调。每个阶段的参与者不同,协调的方法也不同。在行政协调阶段,所有活动由一般公务员(rank-and- filecivilservant)参与,对他们进行协调的方法往往是制定法律、签订合作契约等。德国政府为了规范公务员的行为,制定了联邦各部委间的联合程序法(TheJointProceduralCode),为公务员在横向协调的活动中提供了行为规范;英国则将公共服务协议 (PublicServiceAgreements,简称PSA)作为中央政府核心部门控制和协调公共活动的具有创新性和发展潜力的工具。而行政政治阶段作为中间过渡阶段,由于高层公务员(topcivilservants)的参与,对政治因素的考量逐渐增多。到了协调的最后阶段,政治协调阶段则涉及政府各部委和其他政府领导。例如,丹麦的经济事务委员会和协调委员会作为中央政府两个最重要的委员会,前者由经济部领导,后者则由首相领导,协调委员会甚至被称为内阁中的内阁(in-nercabinet),18因为政党领导(和高级内阁部长)一般都是这个委员会的成员。
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