2018借鉴德国公共项目管理经验监理国内水电工程分析的论文
摘要：德国陆地总面积35.7万km2,在欧洲仅次于法国和西班牙,人口约8200万,是除俄罗斯之外的欧洲人口最多的国家。1998年德国国内生产总值(GDP)为21500亿美元,人均26200美元,均为欧洲第一,世界第三,近几年基本保持着这样的水平。经中国投资协会与德国经济合理化建议委员会北威州分会协商,组织了赴德培训班。作者根据在德国的培训和学习考察,对德国国家公共建设项目管理、公共项目的规划和招标及管理进行了介绍,同时针对目前国内水电工程的招标与合同管理,提出了有关见解,供有关人员参考借鉴。关键词：德国公共项目业主规划承包商选择管理讨论建议
1德国政府对公共建设项目的管理
1.1公共项目的投资领域和来源
德国国家公共项目的投资遵循经济的稳定性和发展原则,即:持续增长、充分就业、国际收支平衡、控制通货膨胀原则。目前德国的基本情况是:通货膨胀很低,国际收支顺差,担心出现通货紧缩,有450万人口失业。
欧盟目前每年的公共投资约1000亿欧元,德国联邦政府每年也投资近100亿欧元用于公共项目。德国是联邦制国家,公共项目的投资为联邦、州、县三级投资,地方政府投资占了公共投资的大部分,如果包括地方政府的投资,联邦德国的公共投资每年达403亿欧元。投资分为有形资产投资和资金投资两种。
(1)有形资产投资就是指公共项目投资,国家对其投资领域按地下和地上建筑分为:
①高层及地下建筑;
②道路建设和道路交通;
③住宅建设;
④城市改造—城市翻新;
⑤供水;⑥能源供应和电站;
⑦企业创业中心和科技园。
(2)资金投资的方式也称政府资助。资金投资指政府为提高国家竞争力对私营企业的资助和贷款,即对企业的技术革新、开发新产品等方面和公共项目私营企业经营有困难的长期或一定时期的资。
国家不主动提出资助,必须由项目法人提出申请。资助有不同的形式,资助的额度反映国家对项目的认识和信心、作用等方面。资助的方式有:
①部分资助;
②项目费用空缺资助;
③定额资助;
④前期资助;
⑤联邦和州政府共同资助;目前德国联邦政府推行国家公共项目建设完成后,经营管理任务采用私有化,即选择管理能力强、资金实力雄厚的私营企业从事国家公共项目的委托管理任务。如:污水和垃圾处理厂等项目。
1.2国家公共项目的业主
德国目前2.5万人口的城市都有一个地下工程管理局,5万人口的城市还加设地上工程管理局;更大的城市还有桥梁、道路、港口建设管理局。州一级政府可根据人员和新工程情况临时组建开发管理局,建设任务完成后就撤消,工程的维护管理仍归已有管理部门。
在德国,公共项目的地面工程业主就是地方政府,代表政府出面管理的就是上述管理局和地方资产管理局,可一方出面也可双方同时出面。
2国家公共项目的规划
对于公共项目的地面工程,地面工程局可以自己进行规划设计,也可指定工程设计公司,何种方式取决于管理局人员的水平。
在德国项目的规划分六个阶段:项目建议;目标规划;目标确立;概念规划;审批实施;实施计划。
项目建议后的五个阶段的设计重点在两个方面:为目标规划和实施计划规划。其操作程序为:提出项目议框架后进行目标规划,确立项目建设目标后随即进行概念规划,概念规划获得审批后,进行项目实施计划。
根据统计,项目实施计划规划费用占整个项目投资的10%～15%,从项目建议至项目审批的规划费用仅占项目实施计划规划费用的10%。
3国家公共项目设计承包商选择和管理
3.1设计承包商的选择
在德国,国家通过立法的形式,制定了《建筑和工程师酬金办法》和《合同授予规范》,对国家公共项目的设计由承包商进行选择和管理。目前在欧洲国家中,如希腊和意大利也有类似规定。其他国家则全部采取自由商议原则选择设计承包商和确定设计酬金。
根据上述的两个法规
,德国国家公共项目的设计,如果费用额度达到20万欧元,要在欧盟范围内招标。不能采取化整为零的方式,避开在欧盟范围内招标。
德国国家公共项目的设计任务,原则上都必须公开招标,要在欧盟公开招标的公共项目,必须在欧盟的项目新闻信息系统上发布招标公告,对所有的潜在投标人做到一视同仁。
上述公开招标在德国也称为无限制设计公开招标。
如果无限制公开招标找不到相应的投标人,则可采取划定范围的有限制招标(采用这种方式在国内称议标),德国的设计任务议标要求多家设计师事务所根据招标文件进行报盘:如公共项目采用的技术是一种专利技术,就可以直接确定设计单位。公开招标设计承包商的选定过程是:收到投标人的投标文件后,由招标委员会进行分别面谈,由各投标人陈述报价、难点、方案等,由招标委员会作出决定。
3.2设计承包商的设计取费费用管理《建筑和工程师酬金办法》和《合同授予规范》,对德国国家公共项目的取费有明确规定,取费方法按照5个难度级别,9个设计阶段进行计算。设计任务设计酬金
●基础调研(收资)×%
●预规划(预可研)×%
●设计草案(可研)×%
●上报审批(审查)×%
●实施规划(施工图设计)×%
●招标准备(招标文件)×%
●合同授予(决标及签订合同)×%
●设计意图监理×%
●项目后评价×%
德国目前的这种做法,确定设计酬金首先要确定项目的难度,即确定其设计等级,每个设计阶段对应都有取费的费率,但总酬金之和为100%,取费的基数为整个工程的投资。
对于这种酬金取费方式,德国联邦政府经济部认为:这种方法违背市场和竞争原则,更主要的是这种方法是按项目的投资额度取费,不利于项目的总投资控制,应取消。因为西方社会是竞争社会,价格是市场形成的,因此《建筑和工程师酬金办法》要取消。可以由建筑行业协会提出一个行业参考价格,而不能用法律的形式固定下来。
对此,德国的建筑行业协会认为:应保留此办法的设计任务阶段划分方式,但酬金不要与投资挂钩。由于德国是联邦制国家,这个法规的取消要通过参议两院投票表决。目前象北威州一些州的建设部就认为还有必要保持这个法规。
3.3设计承包商的管理
德国国家公共项目不搞以设计为龙头的施工总承包,但对于用设计总承包方式搞规划,目前正成为一种趋势,即由一家设计事务所把建筑师和工程师的工作全部总包,由其选择设计分包商。
由于国家公共项目的资金来源源头是纳税人,因此联邦政府的财政部有规定:公共项目必须做经济性调研,在进行项目建议时,项目的业主要与联邦和州政府的管理部门对项目进行投资估算。对设计单位的项目投资估算误差要求是:与业主的投资估算比,在预规划阶段,不能超过30%;设计草案阶段不能超过25%。如果设计单位的投资估算超过上述规定,项目经过国家审计署的审计后,设计单位要承担相应的赔偿。
在进行经济性调研时要把握的三条原则是:投资的目的是否正确;项目投入过程是否符合经济性原则;所采取的措施是否必要。
由于德国国家的政治经济体制是社会市场经济,国家没有国有设计院,国家也不由政府出面对私营设计事务所评定等级,颁发甲、乙、丙级资质证,一个设计事务所的能力由业主根据其在市场的业绩进行考核,这一点与我们国内有非常大的差别。
4工程施工承包商的选择和管理
4.1工程承包商的选择方式及原则
在德国,国家通过立法的形式,制定了《预算法》和《合同授予规范》,对国家公共项目的承包商进行选择的方式和原则作出了明确规定。德国国家公共项目的施工原则上都必须公开招标,投资估算达到500万欧元的公共项目必须在欧盟范围内公开招标,500万元以下的公共项目由欧盟主权国家自行招标。
在欧盟公开招标的公共项目必须在欧盟的项目新闻信息系统上发布招标公告,不能采取化整为零的方式,避开在欧盟范围内招标。对所有的潜在投标人必须做到一视同仁,他们的做法是:如果有一个投标人打电话问询你有关项目的情况,如果你告知了这个投标人,那你就必须对所有的潜在投标人告知同样的信息。
德国国家公共项目有三种承包商选择方式,即公开招标,有限制公开招标(议标)和通过谈判自由选择方式。
三种选择方式的前提不同。
(1)公开招标:同样由于国家公共项目的资金来源源头是纳税人,根据国家预算法,承包商的选择首先必须用公开招标方式,在德国也称为
无限制公开招标。公开招标也被认为是竞争面最广和获得好的合理价格的方式。
(2)有限制公开招标(议标):如果无限制公开招标找不到相应的投标人,则可采取划定范围的有限制招标,采用这种方式在我国称议标,德国的议标方式为根据项目情况和市场情况,选定几家公司,把招标文件让他们看,请几家公司根据招标文件进行报盘。
(3)直接确定工程承包单位:如果公共项目采用的技术是一种承包人拥有的专利技术施工,或者是招标时无法确定投资的项目,涉及国家机密的项目,或者由于抢险工程与工程建设时间十分紧迫的项目,可以直接确定工程承包单位。
上述三种选择方式的秩序是:公开→限制→直接。
4.2国家公共项目的招标机构及有关招标的规定
德国国家公共项目招标没有专门的机构,联邦政府的项目一般都委托地方政府进行管理,地方政府的项目则由建筑局组织招标,要求招标人员具有专业知识、技术能力和可靠性。在州、市长(县长)领导下有一个合同授予委员会,由委员会决定由谁中标。委员会在决定谁中标时,价格不是唯一的依据,委员会确定中标人后,就等于合同授予该承包人。
公开招标失败的条件不是由参加投标的投标人的数量决定,而是由参加投标的投标人的自身条件是否达到招标文件的要求决定。这与我们国内的做法有很大区别。我国是招标期限到,招标文件不能再作修改;投标期限一到,收到的投标文件无效。招标文件公布时,要在文件中同时公布评标标准,告诉投标人在评标时用什么依据来评标和选择中标人。
德国国家公共项目如果采用招标方式确定了中标人后,不得要求承包人再对项目进行降价(德国的私人企业项目允许中标后再进行价格商定),只能对项目的技术方案上进行调整。
这是由于国家的公共项目,必须反映国家的可靠性。
4.3德国国家公共项目投标报价的合理性衡量
德国国家公共项目的投标报价的合理性衡量原则是:最经济但不最便宜;排除过度竞争的报价;排除特别高的报价。
在房地产项目中,德国经常采用的是总价项目,总价项目的前提是对承包商的技术和质量要有把握,并且能控制。允许中标人按照投标时的分包条件进行分包。
根据联邦预算法,承包商的投标报价必须严格按法律进行,投标报价在德国国家公共项目的评标中是一个重要因素,但是,投标人的可靠性也十分重要,除了价格外,要对承包人的实力和采用的新技术有把握。
对投标价格的评价是:首先对投标单价进行分析和评价,评价的原则是价格是否是市场水平,是否夸张的高或夸张的低,然后再对总价进行评价,对于投标人的投标文件与招标文件出现的细部差别要进行分析,如果方案报价便宜,但工程的寿命期短就不经济。
便宜不等于经济,合理的价格是指价格与服务为最佳搭配,不是最低价。
对于招标中出现投标人的所有价格,大于业主在联邦政府审批通过的造价情况,在德国现有的体制下的处理办法是:废止项目或项目业主自己贷款解决超过的额度。
4.4德国国家公共项目的合同授予规范
德国国家公共项目的合同授予是一个过程,为此德国联邦政府制定了建设项目合同授予规范—VOB,国家公共项目的合同授予必须按照此规范进行。上述的招投标内容是整个合同授予的一个阶段,合同授予规范分为三个方面即:
(1)合同授予前的工作指导。这一阶段指对招标至合同确定过程的指导,内容有招标遵循的原则,招标的形式,招标文件对工程任务的描述,开标期的规定,对投标文件的评估等。
(2)建设工程项目建设期的工作指导。
这一阶段指建设期至工程交付的过程,内容有建设期业主与承包人的贡献,合同变更的方法,终止合同的条件,工程验收的方法,工程移交的要求,工程验收后再出现问题的处理责任。
(3)建设工程项目合同技术条件的规定指导。
4.5德国国家公共项目招标的监督
对于在欧盟招标的项目,国家审计署将进行审计。
根据国家反对限制竞争法规,联邦政府设有联邦政府反垄断局,在反垄断局设有合同公正监控委员会,这个委员会是中立的,不站在任何一方,从事审查大项目的招标是否按法规进行,业主的招标材料必须提交委员会,对于拒不提供材料的业主或投标人,发生的争议则败诉。
如果州(市)政府的合同授予委员会在授予合同的过程中自己发现问题和偏差,监控委员会可进行调查。
如果在合同授予施工单位后发现问题,合同己经签订,从民法上讲没有权利改动。如果项目在招标过程中发现问题,监控委员会可以作出招标继续还是停止的决定。如果责任在招标人,必须立即改正,还可作出强制性调整的决定。无论问题出在那一方,都可以对监控委员会的调整作出申述。对于承包人来讲,除了这条途径外,还可以民事庭申述,如果法庭调查结果是承包人的错误和忽略,招标人可以要求承包人赔偿可能的损失。在招标过程中,如果是业主的失误造成投标人未中标,业主要赔偿其未中标的损失,赔偿额度由法院决定。
5问题讨论
5.1设计管理的建议
(1)目前我国的勘测设计收费办法不符合市场经济规律。据了解,在制定2002年发布的新《工程勘察设计收费标准》过程中,有关方面的人员考察了德国的设计管理办法。所以新出台的《工程勘察设计收费标准》中,水利水电工程勘察和设计收费与德国准备取消的办法一样,也是采用建设项目概算投资额来计算,与工程总投资挂钩,总投资一经确定,所提设计费用随之确定。这样如设计人把工程设计得越保守,工程投资越大,反而设计费用越高;反过来看,如果设计单位对方案优化的结果,反而会减少自己的设计报酬,即增加了设计工作量,报酬减少,这是违反市场经济的原则的。另外,也使国家发改委等部于2003年6月12日公布的《工程建设项目勘察设计招标办法》不具操作性。
(2)目前水电工程的设计规范与设计收费办法也不匹配,预可研设计就没有规范,新收费办法中也没有规定。在进行预可研设计招标时,招标时的依据仅有规划阶段的设计成果,投标人仅能依据很粗的设计进行投资估算,以此作为设计费用测算依据,这样的报价招标人如何去进行设计费用的合理性判断?更无法对用相同的费率计算出的报价进行评价。难道还要在设计概算审查后结算设计费用吗?
(3)建议工程勘测设计收费应与项目投资总额脱钩,辅以优化设计激励机制。勘测设计费用的确定应以国际大多数国家采用的:以实物工作量确定勘测费,以人月费和投入的工程师人月数来测算设计费,按照实际需要和市场条件确定补偿支出(印刷、差旅、会议等)费用,并在设计单位中引入针对工程特点的邀请招标竞争机制,提高设计产品质量,降低工程造价。
招标人应与设计人签订工程限额设计合同,作为整体勘测设计合同责任条款部分的必要补充,以批准的工程设计概算静态投资作为工程项目勘测设计的最高限额。在保证工程质量、安全和不降低功能的前提下,通过采用新技术、新工艺、新设备、新材料、新方案等进行优化设计,减少工程量,节约工程投资。对优化设计节约的工程投资,应根据节约投资额的大小(以施工详图设计的静态投资额与相应批准的设计概算静态投资额节、超相抵计算),给予设计人奖励。
5.2工程管理的解放思想问题
目前国内对建筑企业的管理采取了资质管理方式,由国家建设管理部门对建筑企业发放建筑资质,资质分为一、二、三级。但在资质的申请中存在着先有鸡?还是先有蛋的问题。国有的大型建筑企业在国家实现资质管理时一般都获得了特级或一级资质,而在改革开放后成立的民营建筑企业则大多数没有获得这样的资质。
资质管理的办法在社会主义市场经济初期,对于规范市场,保证建筑工程质量起到了重要作用,但随着国家社会主义市场经济的不断发展,招投标法的实施,目前资质管理方式对于民营建筑企业是不公平的。在工程建设中,我们发现大部分工程,国有大型一级施工企业在获得合同后,都采取了变相分包的形式把工程分包给民营建筑企业,同时收取民营建筑企业的管理费,管理费高达10%～30%,这样做的结果,既降低了工程质量,增加了业主成本,还引起民工问题。在德国,建筑企业以中小企业为主,大型建筑企业集团不多。中小建筑企业的定义为:250人以下,年营业额在5000万欧元以下的企业。德国对建筑企业没有资质等级划分,国家对企业的专业技术人员有执业要求。要选择什么样的承包人,由招标人自己确定对投标人的业绩要求,招标人在招标时要把自己对投标人的业绩要求充分表述清楚,招标人根据投标人提供的有关资料进行审查即可。
十六届三中全会决议指出:大力发展和积极引导非公有制经济。个体、私营等非公有制经济是促进我国社会生产力发展的重要力量。要清理和修订限制非公有制经济发展的法律法规和政策,消除体制性障碍,放宽市场准入,允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。
因此我们应转变对民营企业的做法,在加强管理的基础上,在工程建设的招标中,取消资质限制,根据工程的要求注重企业的实际业绩和执业人员的情况、经营状况、设备状况等因素。
5.3工程建设监理的管理与考核问题
目前国内的建设工程都采用了监理制,由业主通过招标,选定监理单位,代表业主对建设工程的投资、进度、质量进行控制;对建设工程的合同、信息进行管理。国内业主对监理的管理历来就存在不同的做法。
(1)大业主、小监理模式。
这种方式即是把监理作为业主的一部分,业主通过招标或议标选定标段的专业监理单位,监理人员成为业主的一部分,在业主工程管理部门的统一领导下业主一同进行工程管理,而不是所谓的第三方,国内的大朝山电站即采用这种方式。
(2)小业主、大监理模式。这种方式即是把监理作为一个独立的第三方,而不是业主的一部分。
业主通过招标选定一个或两个监理单位,业主向监理单位的总监发指令,由监理单位对工程的承包人发指令进行管理,国内的小湾电站即采用这种方式。德国国家的公共项目均不采用监理工程师这种管理方式,
他们对工程的投资、进度和造价的管理有一套项目的多元监控体系:项目的贷款银行要对工程的承包人进行监督,工程进度和质量的好坏决定银行的贷款回收,因此也决定承包人在银行的信誉度,银行对承包人的建设情况十分关注,经常进行检查;对工程进行保险的保险公司也关系其效益,经常对承包人的风险防范措施进行检查(在德国保险公司还承保工程投产后效益险);投资方对其投入资金的效益也十分关心,工程的质量、进度、投资与其利益息息相关,这样就形成了银行、保险、投资方的利益监控体系,工程的设计工程师要全过程的参与项目的建设管理与设计意图的贯彻。如果承包人不重视质量、投资、进度,他将失去社会信誉,这在诚信社会是非常忌讳的。
根据德国考察和有关资料介绍,引入第三方的监理工程师的菲迪克合同条款,是发达国家对第三世界国家投资工程的风险防范措施。
近年来的实施表明,由于我国监理市场的培育和发育不足,监理工作资源的来源,主要是计划经济体制下形成的国家设计院,而设计院对于监理的认识停留在副业上,加之国家对监理取费的市场指导定价,是在1992年建设部基于计划经济向商品经济过渡的背景下,以人工补助费为基础的取费标准,监理与设计的产值差距达4～10倍,设计院受市场这只手的作用,特别是在当前水电大开发的情况下,监理队伍的素质可想而知。
因此根据我国的监理实践和实际情况,提高监理费和把监理工程师纳入业主工程管理渠道的监理管理方式,将更有利于工程建设管理和符合中国国情。
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