2018青岛如何用十年时间盘活社区医疗和养老资源?
在十年前的青岛，无论是大病门诊还是家庭病床，都是以公立医院为中心运行的。大医院一床难求、医保苦不堪言。http://
如今在青岛，700家已经拿到医保社区定?c资质的机构中，80%的机构为民营机构。护理服务机构当中，民营机构数量占95%。接受护理的人群中，有98%的人群接受民营机构的护理。
青岛究竟是怎样盘活整个医疗服务体系的？医保部门又是如何通过“造血机制”让市场变得更有竞争力的？近日，记者随中欧商学院蔡江南教授一行，共同调研了“青岛模式”。
要说社会办医，尤其是办社区医疗，不得不研究青岛模式。
在十年前的青岛，无论是大病门诊还是家庭病床，都是以公立医院为中心运行的，大医院一床难求、医保苦不堪言。
后来，青岛医保部门通过支持社区大病门诊、门诊统筹、支持社会力量办医等方式，逐渐将大医院的门诊患者分流到了基层；通过支持养老机构医养结合，逐渐将大医院中需要长期护理的患者分流到了社区和家庭，盘活了僵化的医疗服务体系。
到底青岛是怎么做到这一点的呢？近日，记者随中欧商学院蔡江南教授一行，慕名走访了健联医院、博厚医疗和福山养老院，并访谈了多位青岛市当年的政策制定者们。
健联医院是青岛市社区卫生服务最出名的是一家，以中医为特色，是青岛市社区医保定点机构最早的一批受益者之一。
2006年，青岛市选取了41家机构推行了门诊大病，包含糖尿病、高血压等多种慢性疾病，目前已经增至54种。那时，已经有十几年办院历史的健联医院赶上了政策风口。这家2000平米的医院主要提供青岛市所规定的大病门诊、门诊统筹、居家护理服务，除此之外又找到了自身的中医特长。
健联医院院长王志艳透露，以大病门诊为例，按照全市的标准，该院主要提供糖尿病、高血压、类风湿等19个病种的服务，每天大病门诊的患者量约200人，在100多个慢病患者中，有80%的人有肢体功能障碍。根据青岛市的规定，社区大病门诊实行限额报销的原则。举个例子：高血压和冠心病一年的报销限额是3500元，3500元以内报92%，超过3500元的只报70%。
拿居家护理来说，医院方圆24公里以内都属于服务范围，全部按照青岛市医保部门的标准提供服务，医院的居家科一共十几个人，符合条件需要做家庭病床护理的病人大约有100多位。
“家庭病床的含义其实就是把住院的环节搬到家里面去了。医院里面为患者做什么，我们就可以做什么，比如插尿管和胃管、抽血、化验、心电图这些服务项目都可以做。护士一般一个星期上门两次，常规巡诊两次，随时变化随时上门。一般情况下，晚上医护人员不上班，下午5点之后有什么情况患者需要打120到医院急诊，白天医生是随叫随到，工作时间是上午9点到晚上5点。”王志艳告诉记者。
王志艳还表示，无论是大病门诊、门诊统筹还是居家护理等业务，都不用担心什么能做、什么不能做的问题。政府提供了标准的服务要求，只要按照标准提供服务即可，风险很小。
谈到青岛市社会办社区医疗的市场环境，博厚医疗创始人阎红慧的感触很深，她告诉记者，“最近几年，青岛市对社会力量举办社区的支持力度很大，特别是在审批方面，从业务层面相当顺利，并不存在审批难的现象，而且现在环境越来越好，规范化经营的民营机构吸引人才并不难。”
2013年，博厚医疗开始进入社区医疗服务，其连锁机构已经超过25家，并成为当地连锁规模最大的社区医疗服务经营者。该机构能在短短时间内快速扩张，部分得益于审批政策的放宽。
据了解，2016年6月，青岛市新的社会办医支持政策明确要求，取消对社会办医疗机构具体数量和地点限制。根据当时的新闻发布资料，截至2015年底，全青岛市社会办医疗机构3134个（含村卫生室），占医疗卫生机构总数的39.94%。
如果说青岛市大病门诊、门诊统筹等能让人留在社区看门诊，那么家庭病床等则是让更多人能在社区享受医院的部分住院服务，特别是那些长期卧床的病人。
我们也走访了当地最好的一家养老院――福山养老院。该院是2013年左右开始运营的，目前养老院有850张床位、200多个护理员，是一家五星级的老年公寓，里面住了230多个老人。在230多个老人中，既有失能、失智的老人，也有可以半自理的老人。
院长王伟告诉记者：“宽松的社会办医环境，特别是2012年以来实施的长期护理险制度，给护理院的运营带来了契机。养老院中可以办医院，这是养老院保驾护航的前提。”
老龄化和医保控费倒逼下的改革
十年前，青岛的一系列改革来源于老龄社会的压力和医保控费的被动应对。
该市在1987年的时候就已经进入人口老龄化社会，失能老人增多，社会的医疗和护理负担也因此大幅增加。2000年7月，青岛市在城镇职工基本医疗保险开始实施之时，就取消了公费医疗。与此同时，青岛建立了家庭病床制度和大病门诊制度，患有慢性病需常年服药治疗的患者，其门诊治疗的费用也可以纳入统筹支付。
但当时的定点主要针对医院，特别是公立医院，该市并没有家庭病床定点社区、定点护理院。对于那些符合住院条件、但可以居家治疗的失能患者，由医保定点医院办理家庭病床登门治疗，其费用纳入医保结算。这样既减轻了患者家庭陪床的负担，也减轻了医保住院支付的压力。
公立医疗机构服务单一，不能满足居民的需求，特别是老年居民的门诊需求。研究数据显示，改革前青岛市改革前参保职工中的门诊大病患者约4万人，其中70%左右是高血压、糖尿病患者，只能在医院定点就诊。
在青岛市医保新制度实施后的几年中，由于医保支付的总量有限，再加上政策前期宣传比较仓促，大型公立医疗机构并不适应医保的管理制度，和医保管理部门之间的“矛盾”日趋尖锐。
当时，医保实施的是有弹性的总量控制，类似于目前的总额控制支付方式。而青岛大型公立医院的话语权很强，医院承担的家庭病床服务等待时间长，无法满足居民的医疗需求，而公立社区医疗卫生服务中心实施“收支两条线”的财务管理制度，服务僵化。 面对公立医院改革挑战，医保部门开始思考一个问题：如何摆脱困境，从而把医保引入健康发展之路？如何解决和缓和公立医院之间的矛盾？如果把基层做强了、做大了，是不是能分流人群，改?医疗服务资源配置格局？是不是能倒逼公立医院改革？
但是这样的改革思路意味着，社区要分走一部分大医院的医保资金。不少人因此不认同这样的做法：医保的资金本来就不够用，还要拿钱来做别的事、再来开辟新的业务，这不是天方夜谭吗？
2004年左右，医保部门的政策制定者们在农村深入调研。他们去看望一个曾经是“万人大厂厂长”的老人，这位70多岁的老人身患老年痴呆症后，生活却毫无尊严和保障，他的生活状态触动了他们。同时，他们在调研中还发现，青岛市已经有了一部分社会办的医养结合机构，养老院里面设置了诊所，这些机构就在居民周边提供服务，特别受居民欢迎。
调研完之后，主管领导的想法是：“医保要有责任，这件事，干！”此后，在没有编制、没有钱的情况下说，他们开始做社区医疗和老年护理。
在社区开辟“第二战场”
此后，青岛医保部门开始酝酿两项至关重要的制度：青岛市医保社区医疗发展规划和老年护理发展规划。
改革的方向是医保业务向社区分流，用医保基金扶持社区医疗机构的发展，承担门诊大病、家庭病床、门诊统筹等医保业务。
从机构准备上，从2005年开始，青岛市开展了医疗保险进社区工作，从无到有，医保中心专设了全新的社区医保管理处。
2005～2006年，青岛市《关于将部分门诊大病纳入社区卫生服务机构管理的试点意见》（青劳社【2005】133号）、《关于将退休参保人员老年医疗护理纳入社区医疗保险管理的试点意见》（青劳社【2006】46号）、《青岛市劳动和社会保障局关于完善医疗保险门诊大病管理有关问题的通知》（青劳社〔2005〕23号）等文件相继发布。
这一系列改革最大的亮点，就是施行了社区医保政策，把医保的保障功能辐射到了社区医疗机构和养老机构，让居民在社区看病可以报销，让居民在社区养老可以报销，并在实行了单病种的限额支付。
根据青岛长期护理协会会长姜日进的回忆，青岛在2005年选择了41家社区卫生服中心试点，既有公立社区卫生机构，也有民营社区卫生机构，允许高血压、糖尿病等门诊大病患者在社区医疗机构定点；允许具备条件的社区医疗机构办理家庭病床；将老年护理院及具备相应医疗护理资质的养老机构纳入医保定点范围，其收住的失能参保人发生的医疗费用可纳入医保结算。
同时，在社区实行较低的起付标准和较高的支付比例，规定在社区定点的起付标准一律定为300元，分别比三级、二级、一级医院低540元、370元、200元，个人自负比例一律定为8%。改革的主要原理是通过设置不同的起付线，引导患者选择基层医疗机构。
之后的几年里，青岛市社区定点医院的起付标准（大病统筹、门诊统筹）有所修改和调整。根据2015年1月1日最新执行的《青岛市社会医疗保险办法》，青岛市基本医疗保险统筹基金支付的门诊大病医疗费用设立起付标准，一、二、三级定点医疗机构起付标准分别为200元、500元、800元。
值得注意的是，单病种限额报销方式也是改革的重要突破，该方法一致延续至今。按照2015年1月1日执行的《青岛市社会医疗保险办法》的话来说，就是“按照设立限额和非限额管理病种，实行病种准入、定点医疗”。
事实上，青岛一直在社区实施门诊大病的单病种限额支付。2006年，青岛市发布了《青岛市劳动和社会保障局关于调整门诊大病病种限额管理有关政策的通知》（青劳社办〔2006〕67号），在门诊大病上实行限额管理的报销制度。
十年后，青岛市《关于完善社会医疗保险门诊大病管理有关问题的通知》于2015年1月20日颁布后，大病门诊已经涵盖了54个病种。同时该《通知》规定，部分病种采用限额支付的报销方式。
什么是限额支付呢？举个例子来说，职工社会医疗保险参保人门诊大病治疗，在一、二、三级定点医疗机构支付比例分别为90%、88%、86%，超过病种限额标准以上的部分支付比例为50%；在社区定点医疗机构支付比例为92%，超过病种限额标准以上的部分支付比例为70%。
门诊统筹大胆改造医保个人账户
大病门诊和家庭病床仅仅为医保倾向基层支付的开端。
2007年，青岛市实施城镇居民基本医疗保险时，首先为老年居民、重残人员和非从业人员建立了门诊统筹制度。
2009年1月1日正式，青岛市在部分优秀的社区卫生服务中心中实施了“门诊统筹”制度，《关于开展基本医疗保险门诊统筹试点工作有关问题的通知》（青劳社办〔2008〕184号）正式实施。
该文件最大的亮点是：
（1）改造个人账户。例如，退休职工每个月从个人账户中扣除10元用于门诊统筹；在职职工每个月从个人账户中扣除8元，用于门诊统筹基金；城乡居民的老年居民等人群，按照每人每月10元的标准，从居民医保基金提取，用于门诊统筹基金。
（2）实行家庭医生签约制度和医保医师制度。按照当时的规定，签约的职工或者退休人员在定点社区医疗机构累计花费的1500元，报销50%，属于限额支付。
（3）明确解除《基本医疗保险社区医疗服务协议》的条款。实行总额控制、弹性结算。转诊的患者住院费用也要纳入住院总量控制，并对机构进行年度考核。
记者了解到，当时离退休人员是不缴纳任何医保费用的，而医保以保障住院和大病为主，健康管理、普通门诊的治疗还没有被重视起来，在社区建立门诊统筹意在延伸医保的职能，逐渐向健康管理转变。
随着改革推进，门诊统筹的报销制度有所调整：
（1）2012年，青岛市《关于调整城镇基本医疗保险门诊统筹有关规定的通知》（青人社发〔2012〕20号）规定，“一个医疗年度内，签约参保职工发生的符合规定的1600元以内的门诊医疗费，由门诊统筹金报销60%，其中基本药物的报销比例为70%。 （2）按照2015年1月1日执行的《青岛市社会医疗保险办法》规定，门诊统筹实行定点签约、限额管理的原则。举个例子，职工社会医疗保险参保人，支付比例为60%，一个年度内最高支付1120元。
如果说通过市场化的手段倒逼医疗服务体系改革是青岛模式的主线，那么个人账户改造则是整个改革的辅线，充分利用个人账户的限制资金筹集资金。这一理念一直延续到长期护理险制度。
实际上，个人账户如何使用一直是医保学术界的争议话题。一种观点认为，个人账户不能发挥统筹共济的作用，应专款专用。另一种观点认为，个人账户的使用并没有发挥出效果。而现实中，各地对医保个人账户的处理也五花八门，比如北京市个人账户可以自取用于消费任何产品，上海也允许个人账户购买商业健康险。同时，个人账户使用乱像频繁，在医保定点的药店，可以用这笔钱购买非医疗的产品。
姜日进告诉记者，改造个人账户是青岛改革其中的一个亮点之一。整体上看，全国范围内各地个人账户占整个医保基金累计结存的40～50%。改革前，青岛个人账户占医保累计结存的48%，改革后这部分比例已降至30%。
青岛市实行门诊统筹、使用个人账户时，也承担了巨大的压力，当时的医保主管部门并不认可对个人账户的处理方法，特别是居民不理解为什么这笔钱好端端被扣起来了。若干年后，青岛市门诊统筹的理念逐渐被接纳和理解。
大病医疗救助覆盖肿瘤、罕见病等特效药
基层不仅管起了慢病、大病，医保部门还牵头建立了肿瘤、罕见病等特效药谈判，将特效药纳入医保范围，并在定点特供药店（DTP药店）销售。
这项政策源于2012年。青岛市出台《关于建立城镇大病医疗救助制度的意见（试行）》，把用于治疗恶性肿瘤、罕见病等9种药品纳入了名单。之后，药品名单进行了调整。根据2015年最新政策，纳入大病救助的特效药和耗材增加到了26种。
该项救助制度最大的特点是，由政府主导搭建医疗资源整合平台，鼓励引导制药企业和慈善机构参与，调动医院为患者诊断治疗积极性，形成多主体共同分担医疗费用的运行机制。
在大病医疗救助基金的筹资上，青岛市财政每年出资3亿元用于大病保障，参保个人不缴费。其中2.7亿元由医保部门管理，用于特药特材救助与医保范围外大额医疗救助；0.3亿元由民政部门负责，用于对中低收入家庭患者实施特殊救助。
具体做法是：由医保部门牵头建立起了谈判制度，经谈判先由厂家让利，降低医药费总额。救助中政府资金“保大头”，个人“拿小头”，其余部分通过药企向慈善机构无偿赠药、社会捐助募集善款等进行救助，患者可实现低价甚至免费用药。
在大病医疗救助制度范围内：
一是实行特药特材救助，特药特材救助不设起付线和最高支付限额，报销比例为70%。
二是范围外大额救助。一个年度内个人负担超过5万元以上部分，按照规定报销60%。其中，抚恤定补优抚对象、低保和低保边缘家庭参保人不设救助起付线，一个年度最高支付10万元。另外，符合条件的低收入家庭参保人在享受以上救助待遇的基础上，还可享受由民政部门提供的特殊医疗补助。
后来，大病医疗救助基金筹资的方法有所调整。根据目前2015年1月1日执行的《青岛市社会医疗保险办法》，大病医疗救助资金来源：财政投入。每年预算安排一定资金，由市、区（市）两级财政按照1：1比例分担；社会捐助和各种形式的赞助。
医保对社会力量办社区一视同仁
值得注意的是，青岛市医保社区定点单位的签约条件采用一视同仁的原则，鼓励社会力量办社区卫生服务中心，鼓励一级、二级医院向社区医疗机构转型。
这是青岛市诸多改革措施中，举足轻重的一点。正是因为一视同仁，让社会力量办医看到了希望，激活了市场积极性。举个例子来说，以中高端医疗为主营业务的青岛和睦家医院就已经拿到了医疗保险资质，这在其他地方是不可想象的。
在调研过程中，我们也发现青岛市医保部门在批准“医保社区定点单位”的时候，标准清晰、明确，手?m和流程简单，主要是看医生和护士的数量是否足够。过去的条件是5个医生、5个护士，后来标准简化，社区机构只要有2个医生、2个护士就可以申请医保定点。
对社会力量一视同仁并不是一件容易的事。
最早的时候，青岛市把区级医院的门诊部全部改造成了社区医疗卫生中心，但是随着新医改15分钟就医圈的要求，中心数量显然不够，就有了增加数量的需要。在没有医保定点社区之前，虽然政府动员民营医院设社区卫生服务中心，但没有人愿意。
但是，随着医保在社区医院定点的政策推行，社区医疗服务有了稳定的收入来源，民营社区卫生服务中心开始纷纷涌入。但此后，卫生部门的卫生规划审批收紧，社会办社区卫生服务中心常常因为规划、距离等无法拿到社区卫生服务资格，进而无法申请社区定点单位，社会的反映意见很大。
后来，青岛市调整了规定，社会办医申请医保社区定点单位申请时，不再需要符合卫生规划，只要机构有《医疗机构许可证》即可，只要达到相应服务标准即可申请。
上述一系列改革起到的效果是，原来不在社区看病的居民，开始去社区看病了，社区医疗机构在经营的同时，有了从医保来的收入。
2006年之前，青岛只有几十家公立社区卫生服务中心。姜日进回忆，截至2011年底，青岛市区的医保社区定点医疗机构已由起步时的41家增加到300多家，其中具备办理家庭病床资质的130多家，兼具老年护理院资质的20多家。社区定点机构的医保医师由200多人增加到1700多人，工作人员也由1000多人增加到4000多人。
根据他的博文描述，“仅2009年医保就为社区带来医疗收入达1.5亿元（同期财政对社区的投入寥寥无几，且限于公办社区），大大促进了社区医疗机构的发展”。
他还透露，目前在青岛市700家已经拿到医保社区定点资质的机构中，有80%的为民营机构。在青岛，接受护理的人群中，有98%的人群接受民营机构的护理。 截至目前，根据2016年6月新发布的青岛市社会办医支持政策，青岛取消对社会办医疗机构具体数量和地点限制。
从家庭病床到长期护理险制度
青岛长期护理险是建立在社区医疗服务体系的变革之上的，没有服务体系变革，护理险就没有发展的基础。
早在2000年，青岛市就建立了家庭病床制度，随着医保逐渐支持社区医院建立家庭病床，在随后的几年里，青岛分别建立了老年护理、医疗专护等制度。
2012年，青岛市人社、财政、卫计、民政等9部门联合印发《关于印发 〈青岛市人力资源和社会保障局长期医疗护理保险实施细则 （试行）〉的通知》 （青人社发 〔2012〕52号），在全国率先建立长期医疗护理保险制度。
2014年，青岛市城镇居民医保和新农合合并，开始考虑在农村建立长期护理制度。当年12月31日，《青岛市长期医疗护理保险管理办法》出台。从2015年1月1日起，青岛在农村建立了巡护制度。
根据2017年1月4日财政部的信息，青岛市护理险已经覆盖全市810万城乡参保人。四年多来，已有4.1万参保患者享受到护理保险待遇，累计支出护理保险基金11.3亿元。
青岛长期护理险的筹资同样是利用现有医保资金的存量改革和个人账户。
2015年前，保险资金主要来源于医保，城镇职工，从医保个人账户和统筹金中各划转0.2%，年人均100元左右；城镇居民，从医保统筹基金中划转0.2%，年人均64元左右。此外，从福利彩票公益金中每年划转2000万元作为补充，用人单位和个人不再另行缴费，每年筹资约3亿元。
2015年起，全市医保和长期医疗护理保险均进行了改革，城镇职工、城乡居民均纳入长期护理保险制度。资金来源从医保基金中直接划转：城镇职工，从个人账户历年结余的20%一次性划转。同时，每月按照个人账户月计入基数总额的0.5%从统筹金中划转；城乡居民，按照不超过当年居民社会医疗保险费筹资总额的10%，从医保基金中划转。
目前，青岛该保险覆盖了四种服务形式，分别为专护、院护、家护、巡护四类。
“专护”主要针对重症失能老人，是指参保人病情较重、经重症监护室抢救或住院治疗病情已稳定，但需长期保留各种管道或依靠呼吸机等维持生命体征，需在二三级医院专护病房继续接受较高医疗条件的医疗护理。
“院护”主要针对终末期及临终关怀老人，是指参保人长期患各种慢性重病、长年卧床、生活无法自理，需入住专业护理服务机构或具有医疗资质的养老机构接受长期医疗护理。
“家护”和“巡护”是指参保人根据家庭实际和本人（家属）意愿，在家庭或没有医疗资质的养老院居住，由护理服务机构（或村卫生室）医护人员定期或不定期上门提供医疗护理服务，其中，“家护”主要针对城镇退休职工，“巡护”主要针对城乡参保居民。
青岛护理险在和医疗机构的结算支付方式上采用了定额包干的方法。用通俗的话理解，就是在某一个服务项目中，医保部门定额支付给医疗机构一笔钱，医疗机构向居民提供相应标准的服务，扣除成本后，结余归己。
2015年以后，定额包干的方式具体为：医疗专护170元/人/天，护理院医疗护理65元/人/天，居家医疗护理50元/人/天，社区巡护参保职工、一档缴费成年居民、少年儿童、大学生1600元/年（每周巡诊不少于2次），二档缴费成年居民800元/年（每周巡诊不少于1次），资金拨付标准与护理服务机构服务数量和服务质量挂钩。
我们可以清楚地看到，青岛市在长期护理保险方面充分利用了个人账户和社会资金，是在现有医保资金基础上的存量改革。既然是存量改革，医保基金的钱抽出来做长期护理，是不是不符合法理？
沿着这个问题，另一个争论也出现了：一方认为，如果是基于医保基金的存量改革，那么只要在医疗服务创新上增加医保的支持力度即可，没有必要再单独建立一个护理保险，而保障的界限也就很清楚了――不包括生活照料。另一方认为，如果单独建立一个护理保险，那么是否应该独立筹资、独立管理？生活照料之类的项目还要不要保障？事实上，青岛长期护理险早期是带有“医疗”二字了，后来取消了“医疗”二字。
改革还在路上，记者了解到青岛有意也把生活照料纳入保险范畴。
从“输血机制”到“造血机制”
总结青岛社区和护理改革的思路，青岛医保部门十年间从“捂好钱袋子”的思路和“输血”机制，彻底转变为“主动为市场机制造血”。社会办医力量在社区不断增加，不仅从激励机制上盘活了医疗资源，还节省了医疗费用和医保资金。
其解决问题的思路可以总结为：需求导向、问题导向和创新导向。首先，从需求导向看，青岛的社区医疗和养老护理??际上是基于居民医疗合理需求进行的改革，医保有责任去适应需求。
其次，从问题导向看，当时的医保定点有定点药店、定点医院，却没有定点社区、定点护理院，这是社会保险制度的问题。
最后，从创新导向看，只有创造医疗服务体系才能改革现状。因此，居家养护、机构康复和临终关怀、巡护这些服务，都是医疗服务的创新。
在上述一系列改革中，医保部门设立规则和标准，向社会购买医疗服务，充分发挥了市场机制作用，基层医疗的市场不断丰富和多元化，医疗资源得到优化，整个医疗体系变得富有竞争力，也让医保基金更加安全。数据显示，近年来青岛发展社区医疗机构将近400家，发展护理院39家，促进3万多人就业，护理险人均自付比例9%，约每年1400元，而医保基金一直有所结余。
来源：村夫日记、中国社科院公共政策中心、
中国新闻周刊、健康点
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