2018论司法解释对我国行政诉讼制度的发展
「内容摘要」为了贯彻实施行政诉讼法，最高人民法院分别于1991和2000年颁布了两个司法解释。论文通过比较两个司法解释，论述了新司法解释，在受案范围、管辖制度、原告资格、证据制度、诉讼时效、判决种类以及执行制度方面对我国行政诉讼制度的发展。深入理解和研究这些最新发展，对实施行政诉讼法、完善我国的行政诉讼制度具有重要意义。「主题词」行政诉讼法 贯彻意见 若干解释 发展 完善
为了贯彻《中华人民共和国行政诉讼法》，最高人民法院于1991年发布实施了《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》（以下简称《贯彻意见》），《贯彻意见》在贯彻执行行政诉讼法、发挥行政审判的作用方面，起到了十分重要的作用。但随着行政诉讼实践的不断深入，《贯彻意见》的局限性逐渐显露出来，越来越难以解决司法实践中出现的新情况、新问题，在这种情况下，最高人民法院及时结合行政审判实践和行政诉讼法学研究的理论成果，于2000年3月发布了《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》），该《若干解释》与以往的《贯彻意见》相比较，它的一个重要特征就在于它对我国的行政诉讼实践具有很强操作性和适用性。虽然《若干解释》的颁布实施即刻受到了理论工作者对其不足和缺陷的批评甚或是批判，毋庸置疑，《若干解释》由于受政治、社会条件的制约其仍存在保守性和不尽人意的地方，但是，《若干解释》对行政诉讼实践的贡献、对行政诉讼理论的推动作用则是不容一笔抹煞的。可以说，《若干解释》是我国行政诉讼实践和行政诉讼法学理论研究所取得的阶段性成果，我国的行政诉讼制度将在此基础上继续发展。《若干解释》与《贯彻意见》相比较，其对于行政诉讼制度的发展主要表现在以下几个方面。
一、在受案范围上-扩大了行政诉讼的受案范围
受案范围是行政诉讼中的一个重要问题，受案范围的大小不仅表明公民、法人或者其他组织对哪些行政行为可以向人民法院提起诉讼，而且也表明人民法院可以对哪些行政行为行使司法审查权。“受案范围标志着司法权与行政权的界限和关系，也反映着公民、法人和其他组织的权利受法律保护的程度。”《若干解释》与《贯彻意见》相比较，主要是通过以下方式达到扩大受案范围的目的的。
1.在确定受案范围的方式上，从由正面肯定到反面排除来确定行政诉讼的受案范围。通过正面肯定方式来确定受案范围，其优点是人民法院的受案范围明确，凡是在肯定范围之内均属于人民法院的受案范围。其缺点是受案范围狭窄、缺乏扩张性。因为通过正面肯定来确定受案范围，永远难以包容纷繁复杂的行政活动，会造成一些行政活动被排除在受案范围之外。通过反面排除来确定受案范围，其特点是人民法院不受理的案件明确，除了明确规定不属于人民法院的受案范围外，其他案件均属于法院的受案范围。其优点是受案范围广、具有扩张性。最高人民法院1991年颁布的《贯彻意见》关于受案范围部分，总共8个条文，其中有6条是从正面确定受案范围的。第1条从正面界定具体行政行为的概念，随后又用5个条文规定：对劳动教养、强制性收容审查、计生处罚、行政确权等行为不服的，属于人民法院受案范围。最高人民法院2000年颁布的《若干解释》改变了采用正面肯定方式确定受案范围，而是采用反面排除的方式确定受案范围，《若干解释》关于受案范围部分，总计5个条文，其中第1条第二款、第2条、第3条、第4条、第5条均是从反面排除来确定受案范围的。通过确定受案范围方式的变化达到了扩大受案范围的目的。
2.从可诉的行为标准上，删除了对具体行政行为的不适当定义，采用行政行为概念。1991年的《贯彻意见》采用的可诉行为标准是具体行政行为，其第1条规定：“具体行政行为是指国家行政机关及其工作人员、法律法规授权的组织，针对特定的公民、法人或者其他组织就特定的具体事项，作出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方面行为。”《贯彻意见》试图使用这一冗长的概念来界定具体行政行为，以便明确受案范围。然而，使用这一概念不但其内涵和外延仍不清，而且也把不作为、双方行为等行为排除在具体行政行为之外。《若干解释》取消了对具体行政行为的不当定义，采用行政行为标准。《若干解释》第1条规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”采用行政行为标准其优点在于：一是行政行为标准不仅包括了作为，也包括了不作为；不仅包括了单方行为，也包括了双方行为；不仅包括了法律行为，也包括了非法律行为；行政行为概念具有较强的包容性。二是与国家赔偿法规定的赔偿标准一致，国家赔偿法在确定行政赔偿范围时，使用的概念是与行使行政管理职权有关的行为，也就是说，只要造成侵害的行为与行使国家行政管理职权有关，就属于国家行政赔偿的范围。三是概括出了可诉行为的实质，即具有国家行政职权的行为，满足了行政行为内容的发展。随着国家管理职能的扩大，行政行为方式也将逐步增加，行政行为的内容将会越来越丰富，行政行为的内涵和外延也将随之发展.总之采用行政行为标准确定受案范围，也从另一方面实现了扩大行政诉讼受案范围的目的。
二、在管辖上-变通提高了部分行政案件的审级
《行政诉讼法》在确定行政案件的级别管辖上，根据案件的性质和被告的地位确定了中级人民法院管辖的第一审行政案件。该法第14条规定：“中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（1）确认发明专利权的案件、海关处理的案件；（2）对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作出的具体行政行为提起诉讼的案件；（3）本辖区内重大复杂的案件。但对于何谓”重大复杂的案件“，1991年的《贯彻意见》并未做出具体规定。虽然行政诉讼法在第23条规定了移转管辖，即上级人民法院有权审判下级人民法院管辖的第一审行政案件，下级人民法院对其管辖的第一审行政案件可以报上一级人民法院决定审判，以排除或减少基层人民法院可能受到的各种不法干涉。但是，司法实践中，几乎90%以上的一审行政案件都由基层人民法院管辖，《行政诉讼法》在管辖上排除地方政府干涉的立法宗旨得不到有效实现。这一点，在人民法院审理涉及地方人民政府”工作大局“的行政案件时表现得更为明显，法院承担的压力、面临的尴尬不得不和政府保持一致，维护政府工作的”大局“。而这样做的结果往往是以牺牲原告的合法权益为代价的。
为了避免类似现象的再度发生，落实《行政诉讼法》在管辖问题上的立法宗旨，《若干解释》对重大复杂案件作出解释，其实际结果是提高了部分行政案件的审级。《若干解释》第8条规定：“有下列情形之一的属于行政诉讼法第14条第三项规定的本辖区内重大、复杂的案件”：
（1）被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不适宜审理的案件；
（2）社会影响重大的共同诉讼案件、集团诉讼案件；
（3）重大涉外案件或涉及香港、澳门特别行政区、台湾地区的案件；
（4）其他重大复杂案件。
通过上述司法解释，达到了变通提高行政案件审级的效果。对于排除基层人民法院管辖时可能受到的不法干涉、保证司法公正奠定了制度上的基础。
三、在诉讼参加人上-降低了原告资格的条件，扩大了原告的范围
关于行政诉讼的原告，根据《行政诉讼法》第24条第1款的规定，凡是认为行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益而依法向人民法院提起起诉的公民、法人或者其他组织均是原告。但是，上述规定并不能解决实践中原告资格出现的很多情况。对于原告资格，理论上也将其定位于行政法律关系中的行政相对人.至于其他利害关系人，根据《行政诉讼法》第27条的规定可以作为第三人参加诉讼，但是，其是否具有原告资格、能否提起诉讼？实践中并不明确。《贯彻意见》除了在“起诉和受理”部分规定治安处罚案件中的被侵害人可以起诉外，在“诉讼参加人”部分几乎是没有任何规定。《若干解释》的一个重大发展就在于：对行政诉讼的原告资格在“诉讼参加人”部分作出明确规定。通过这些规定不难看出：它降低了原告资格的条件，扩大了原告的范围。其主要表现是：
1.明确规定行政行为相关人的原告资格。所谓行政行为相关人是指除了行政相对人之外与行政行为有利害关系的其他公民、法人或者组织。在《行政诉讼法》颁布之初，理论界一般否定行政行为相关人的原告资格，而是倾向于行政行为所直接指向的对象，即行政相对人才有资格提起行政诉讼，例如被行政处罚人、行政许可的被许可人等。而对于虽然受行政行为的影响，但却不是行政行为所直接指向的公民、法人或其他组织所提起的诉讼，人民法院一般倾向于不受理.此外，对于在何种情况下行政行为相关人具有原告资格、可以提起起诉以及行政行为相关人的范围等问题并不十分明确。《若干解释》的贡献之一就是结合行政审判实践，降低了原告资格的条件，扩大了原告的范围。对行政行为相关人的原告资格作出一般规定。其基本标准是“与具体行政行为有法律上利害关系的行政相关人，对该行为不服的，可以提起行政诉讼”，具有原告资格。根据《若干解释》第13条的规定，下列行政行为相关人可以依法提起行政诉讼：
（1）与被诉的具体行政行为涉及相邻权或公平竞争权的；
（2）与被诉的行政复议决定有法律上的利害关系或者在复议过程中被追加为第三人的；
（3）要求主管行政机关依法追究加害人法律责任的受害人；
（4）与撤销或者变更具体行政行为有法律上利害关系的。
2.规定了联营、合资、合作各方的原告资格。联营企业、中外合资企业或者合作企业的联营、合资、合作各方，认为联营、合资、合作企业权益或者自己一方的合法权益受到具体行政行为侵害的，均可以自己的名义提起诉讼。联营、合资、合作各方具有原告资格。
3.规定了农村土地使用权人的原告资格。农村土地承包人等土地使用权人对行政机关处分其使用的农村集体所有土地的行为不服，可以自己的名义提起诉讼。农村土地使用权人具有原告资格。土地使用权人包括农村土地承包人、使用农村土地的乡镇企业以及在农村建房的村民等。
4.规定了非国有企业和其法定代表人的原告资格。非国有企业被行政机关注销、撤销、合并、强令兼并、出售、分立或者改变企业隶属关系的，该企业或者其法定代表人具有原告资格，可以提起诉讼。
5.规定了股份制企业权力机构的原告资格。股份制企业的股东大会、股东代表大会、董事会等认为行政机关作出的具体行政行为侵犯企业经营自主权的，可以以企业的名义起诉。通过确认行政行为相关人等有关公民、组织的起诉资格，对于全面保护公民、法人或者其他组织的合法权益具有十分重要的意义。
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