2018行政补偿的功能定位
[内容摘要] 行政补偿的功能即行政补偿作为一种法律制度预期将会产生的积极作用和影响。行政补偿制度的产生渊源于对财产权利的保障。为了实现保障权利的目的，往往会借助于平衡利益的方法，同时也即实现了利益的平衡。因此，行政补偿的主要功能可以归结为：一是权利保障，二是利益平衡。[关键词] 行政补偿 功能 ;定位 权利保障 ;利益平衡
本文系作者拙著《行政补偿制度研究》（天津大学出版社即出）相关部分改写而成。
行政补偿的功能即行政补偿作为一种法律制度预期将会产生的积极作用和影响。从不同的角度讲，行政补偿的功能多少不一。笔者认为，行政补偿制度核心的功能可以归结为两个方面，一是权利保障，二是利益平衡。当然，行政补偿的功能最终能否得到切实的发挥，事实上受制于一国客观社会政治状况、行政补偿制度的具体设计以及其他相关制度的配合等[①].本文在此仅从理论上进行粗浅探讨。
一、作为权利保障机制的行政补偿制度
行政补偿是行政主体必须履行的一种积极义务。[②]因此，笔者并不赞同行政补偿是对受损权利的救济的观点，而毋宁认为它是对权利的一种保障机制，尽管从某种意义上说对权利进行救济也是对权利的一种保障。权利保障功能是行政补偿制度的最核心最基本的一个功能，其他功能相对于对权利的保障功能来说只能处于一种从属的地位。权利保障及其程度如何，是评价一国行政补偿制度完善与否的最重要的标准。
（一） ;财产权及其保障
行政补偿制度起源于对财产的征用。因此，述说行政补偿制度的权利保障功能不能游离于财产权之外。在公民的基本人权中，财产权居于核心地位。保障个人财产权，则使公民的生存权、发展权有了基本的物质保障，生命权、自由权、平等权也就有了物质前提，从而整个人权保障便有了扎实的根基。因此，对财产权的尊重构成了宪法的一个内在的组成部分。不仅如此，国家机关作为其所属成员共同认可的一种权力象征，对每个社会成员的合法权益还具有不可推卸的保护责任。
自然法论者认为，财产权作为个人主观权利是一种不可转让、不容侵犯的自然权利。它归属于个人，仅仅因为人之为人的属性。这种权利先于，甚至高于国家的权力。之所以要建立国家，就是为了有效地保障个人的财产权利。由此，可以推论宪法的第一规则显然是强迫国家如此来组织自身以确保最大限度地保护人类社会中每一位成员的-包括财产权在内的-个人权利。由于基本权利保障了人民广泛的自由权利，当此种自由的行使，可能会影响到其他宪法所要保障的公益时才予以限制。[③]
（二）财产的征用与补偿
对个人权利的这种认可既确定了公共活动的方向，又决定了政府行为的限度。它本身就是规制个人与国家关系的所有规则的源泉。国家有义务保护个人的权利；但是，如果限制个人的权利对于保护国家的普遍权利而言必不可少，国家也必须拥有这种限制权。《人与公民权利宣言》肯定了国家的权力受个人权利的限制，国家的行为只能为个人权利提供保障，并且必须是以实现对自由的保障为目的。“但个人的自由也必须受到限制；就连最极端的个人主义者也承认，只有在这样的前提下社会生活才有可能实现。”[④]因此，基于公共利益的需要，现代各国宪法几乎都赋予政府强制征用公民个人合法财产的权力。然而，这种权力的行使显然也不能是“肆无忌惮”和“为所欲为”的。“强制性权力的行使不是率性而为的，它必须经过正当化才能与社会中的一般暴力区别开来。”[⑤]财产权作为公民的一项基本权利的可限制性，并非因为国家在法律上有对于人民的优越地位，而是以宪法肯定这种基本权利的存在为前提。因此，从法治主义的要求出发，当国家要求某一公民出让某项合法权益而使他人或全社会受益时，应当以受益人分出既有的部分合法权益给利益出让人为前提，即政府必须对财产的征用给予公正的补偿。唯有如此，宪法所保障的基本人权才能得到真正的尊重和维护，“法律所维系下的利益关系才能促进社会的发展，否则必然会伤害相关利益主体进行有利于社会进步的利益活动。行政补偿正是基于上述法理所确认的一项现代法律制度。”[⑥]
财产征用补偿原则滥觞于法国《人与公民权利宣言》，[⑦]绵延发展至今，各国大都在其宪法中规定了政府的征用补偿义务。征用条款与补偿条款在法治国家被视为“唇齿条款”[⑧]，须臾不可分离。即它首先承认行政主体对公民个人权利（主要是财产）的“宽容的干预”，但必须以相应补偿为代价，充分体现了其对公民权利的保障功能。
现代意义的财产征用补偿条款则是由魏玛宪法最先确立的。该法第153条第2款规定：“公用的征用，仅限于裨益于公共福利及有法律根据时，始得行之。为公用的征收，除联邦法律有特别规定外，应予以相当补偿。”第156条规定：“联邦得依据法律，照公用征收之规定，将私人经营企业之适合于社会化者，予以赔偿收归公有。”战后德国基本法第14条第3款规定：“为公共利益起见，财产可以征收。征收应依法实行，并依法确定征收方式和赔偿金额。”;美国联邦宪法第5条修正案规定：“非依正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产；非有正当补偿，不得征收私有财产供公共使用。”1947年《意大利共和国宪法》第42条也规定：“为了公共利益，私有财产在法定情况下得有偿征收之。”1947年生效的日本宪法第29条规定：“私有财产，在正当的补偿下，得为公共利益而使用之。”1993年俄罗斯宪法规定：“每个人都有权拥有私有财产”：“任何人都不能被剥夺属于自己的财产，法院判决除外”，强制划归公有“只有在事先等值补偿的情况下才能进行”。由此可见，政府基于公共利益的需要而享有的征用权构成了对个人财产权的实质性的制约，反过来为了保护个人财产权，宪法又以包括公正补偿在内的各种机制对政府的这种征用权设置了种种限制。
综观各国宪法，一般都规定政府对公民私有财产的征用须受到三个法律限制：其一，征用的“公益”目的性。“征用的目的，是牺牲人民之私有财产，也藉此达成一个具体的、急迫的”公益需求“，因此，征用之公益有别于一般的公益，是一种”特别选择的公益“。只有在公共利益明显大于个人因正常期望受挫而蒙受的损害的情形中，才能允许对私域予以上述必要的干预。当然，公共利益仍是一个需要作出价值评断的概念。各国往往在宪法之外另行立法，对需要征用的情形加以明确。[⑨]其二，征用的”公正补偿“。也就是说国家或者政府对私有财产进行征用，必须进行充分的、合理的补偿。”对抗政府的一系列的干预，补偿可能是一个很有力的武器。“[⑩]其三，征用的”正当程序“。诸如听证会等类似程序，以防止行政权力的滥用。
（三） ;小结
作为一项近代民主制度，行政补偿制度是在资产阶级取得革命胜利以后，随着资本主义社会的发展而逐步建立和发展起来的。资产阶级在推翻封建专制，取得革命胜利以后，为了保卫胜利成果，纷纷通过立法将各种权利明确和固定下来，并将权利保障奉为至上的原则。这极大地促进了资本主义市场经济的发展。作为商品交换关系总和的“市场”，它对于法律的最初始、最本能、最基本的要求便是自由、平等和权利保障。法治的思想渊源于自然法的理念，根植于商品经济的土壤。其基本内涵是：法律至上，以制约权力为手段来保障权利。没有对市场主体权利的充分保障，就不会有真正意义上的市场经济。因为没有相应的补偿，就会使市场主体如履薄冰-他们无从预计自己的财产何时将被无偿征用。
值得指出的是，虽然行政补偿起源于财产的征用，但是今天行政补偿的原因行为已经不限于征用，对于行政主体的一切合法职权行为及其附随效果导致公民合法财产的损失都要给予补偿；另一方面，需要补偿的权利也不再仅限于财产，包括财产权在内的一切公民的合法权益受损都应得到补偿。
二、作为利益平衡机制的行政补偿制度
利益冲突在任何社会都是不可避免的。法正是起源于利益的对立、矛盾和斗争。利益调节或再分配是法律的一大功能。法律公平与否，取决于利益平衡与否。对复杂的利益冲突寻找和发现适当的组织和程序模式并进行法律规范，也正是行政补偿制度的基本任务。
1、利益三分：个人、国家与社会
根据美国社会法学者庞德的学说，法律的作用和任务在于承认、确定、实现和保障利益，或者说以最小限度的阻碍和浪费来尽可能满足各种相互冲突的利益。为此，就必须对各种利益加以分类。庞德根据耶林的学说，将利益分作三大类：个人利益、公共利益和社会利益。个人利益是直接从个人生活本身出发，以个人生活名义所提出的主张、要求和愿望。公共利益是从政治组织社会生活角度出发，以政治组织社会名义提出的主张、要求和愿望。社会利益是从社会生活角度出发，为维护社会秩序、社会的正常活动而提出的主张、要求和愿望。
单从学理上讲，笔者认同庞德对利益的“三分法”。但是，庞德所称“公共利益”实指国家利益。在我国语境中，习惯于将国家利益与社会利益统称为“公共利益”。笔者认为，对利益进行学理上的分类是为了更好地理解利益的本质与内涵，对利益的分类不能再人为引起不必要的混淆。为此，本书采用个人利益、国家利益与社会利益的“三分法”。但是，为了行文的便利，并照顾汉语用语的习惯性，我们也将国家利益与社会利益统称为公共利益。在此，理论上的精确性暂时让位于行文的便利性。譬如，行政补偿制度要求行政补偿的原因行为要具有“公益性”，此处所指“公益”就应该包含了国家利益与社会利益。
然而，我国传统法学理论中一般不认为社会利益是一种独立的利益，在西方也有同样的观点，比如边沁就认为“个人利益是唯一现实的利益”，“社会利益只是一种抽象，它不过是个人利益的总和”。但是否认社会利益独立存在的观点是不符合现代社会的客观实际的。在理论上也是不堪一击的。社会利益的确只是一种理论上的抽象，其本质上是个人利益，但它不是个人利益的简单相加。社会利益只不过是每个具体的个人利益之一部分的总和。易言之，每个具体的个人其中一部分利益总是与其他人的一部分利益是共性的.因此，社会利益是源于个人利益而又独立于个人利益的一种利益。社会本身是利益的直接享有者，最终惠及个人。
另外还有一种观点是将社会利益与集体利益、国家利益相混同。在此，有必要对此予以分析和辩正。社会利益与国家利益、集体利益是有区别的。第一是利益的主体不同。社会利益的主体是公众，即由不特定多数人组成的公众社会。“社会利益的主体不能与个人、集体相混淆，也不是国家所能代替的，尽管社会利益表现在权利形式上，其主体可以是公民个人、法人、利益阶层或国家。”我国法学理论与立法上通常都将国家、集体和个人三者的利益并列在一起提出，这常常给我们造成某些错觉。但是，国家、集体和个人利益的提法是计划经济时代基于所有制的三种形式而言的。“这种划分在逻辑上是穷尽的。”在今天，所谓集体利益如果相对于社会利益与国家利益来讲，它毋宁就是一种“多数”的个人利益。譬如，某个农村集体小石灰窑的“集体利益”（如追求利益的最大化）相对于社会利益（如追求环境保护）来讲，就是个人利益。第二是社会利益有其自己的内容。尽管关于社会利益的理解多种多样，但一般认为，社会利益关涉经济秩序与社会公德。而国家利益则偏重于指国家作为法人的利益和作为社会利益捍卫者的利益。如在国际交往之中的民族利益或者国家安全等利益。
个人利益与公共利益（包括国家利益、社会利益）二者的关系既相互关联，又相互独立。公共利益本质上是个人利益。但公共利益一旦从个人利益中分离出来就具有相对独立性。
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