2018透视中国的行政审判体制:问题与改革
摘 要：行政审判体制问题是当前制约我国行政诉讼发展的重要因素，改革现行的行政审判体制已经成为我国司法改革的最主要内容之一。我国现行的行政审判体制面临的是全面性危机，问题突出表现为：行政审判的独立性不强，法院在行政审判中的权威性严重缺乏，行政诉讼案件执行难；深层次来看，涉及到司法的地方化、司法的行政化、法官的官僚化等问题，使得行政审判中的司法公正难以实现。针对实践中暴露出的种种问题，文章在剖析成因后提出相应的对策：在改革路径上应当推行整体性的结构化改革，在中国建构独立的行政法院制度才是改革的根本出路。关键词：行政诉讼；司法改革；行政法院
行政审判体制问题是当前制约行政诉讼发展的重要因素，在司法改革的潮流中，我国行政审判体制改革已被提上议事日程，那么，问题在哪里？又如何改革？行政审判体制改革与司法改革又是什么关系呢？
一、我国行政审判体制的宏观分析
基于现代国家对于司法的一般界定，审判体制与司法体制在含义上基本一致，审判体制主要包括两方面的内容。一方面是法院的外部管理体制，即法院系统同其他国家有权机关的关系；另一方面是法院的内部管理体制，调整法院系统内部发生的各种关系。审判体制是个非常重要的问题，“善”的审判体制主要表现为对司法公正、司法独立、司法权威等价值的追求。司法公正是法院追求的根本目的，它始终是司法的本质要求，也是人们需要将其纠纷提交裁判的理由；司法公正是指司法审判人员在司法审判活动的过程和结果中应坚持公平和正义的原则.司法的权威性，是指司法机关应当享有的威信和公信力。关于司法的权威性，既包括司法对于当事人应当具有权威性，又包括司法对其他机关、个人而言具有权威性，并且后者在树立司法权威形象上尤其重要；前者可称为“司法的内在权威性”，后者可称为“司法的外在权威性”。基于我们对于司法的认识，司法独立就是法院审判权的独立，司法独立是司法公正的必然要求，司法公正的重要保障在于司法的独立；现代型的法院制度普遍以高度独立为其状态或特征，审判独立包括了整个法院机构的外部独立和法官个人的内部独立。
在中国传统社会里，审判制度的基本特征是司法与行政不分且无独立性，当下的中国在司法上实现了两点转变：一方面，法院已脱离行政、立法而成为一个单独设置的机构，另一方面，法院已具有相对独立性。从外部体制上看，我国现行的审判体制基本上可以概括为党委领导、人大和上级法院监督指导、政府管理人财物的法院体制（P51-52）。1954年宪法第一次将法院从人民政府中分离了出来，但人、财、物仍由同级政府管理，并且此种体制一直延续至今。这种审判体制下，法院在人、财、物管理上不能自治，司法活动在外部环境上多方受制。在内部体制上，前苏联及前东欧国家和西方一样规定法官独立，但在我国规定的是法院的独立审判权，从而否定法官个人的独立。人民法院作为一个独立的整体行使审判权，法官不独立，合议庭也不独立。
我国《行政诉讼法》第3条规定：“人民法院依法对行政案件，独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。人民法院设行政审判庭，审理行政案件。”我国现行的行政审判体制从比较法的角度来看，与两大法系的行政审判模式既有相似之处，又有很大的不同。仅从人民法院行使行政审判权这点看，我国与英美等的行政审判模式比较相近，英美国家一般由普通司法管辖行政争议；但是我国的人民法院没有“完全”的行政审判地位，与普通司法的崇高地位显然不同。从法院单设行政审判庭以及行政审判程序来看，我国的行政审判体制又与大陆法系的行政审判模式相接近。
我国整个司法体制的问题同时即为中国行政审判体制的问题。由于我国行政审判所谓“民告官”争议的特殊性，因而我国行政审判体制在面临司法体制的一般性问题时，又具有独特性，主要表现为：第一，司法的权威性严重缺乏，在行政审判中尤其突出。在行政审判中，法官难以具备足够的抵御外来的不正当干预的能力。第二，行政审判的独立性不强，从而严重阻碍了司法公正的实现。龚祥瑞教授曾指出：“在战争年代建立起来的体制下，迄今法院尚不能完全独立行使其审判权的当前，对行政法官来说，要将法律变为正义，无疑是难上加难。”（P345）第三，行政诉讼执行问题已成行政审判中法院面临的难题，被告败诉案件执行难已成一大顽症。行政诉讼法施行后行政诉讼案件的绝对数在增多，而行政审判体制中的种种问题反应了不适应这些变化的需要，或者正是这些问题阻碍了我国行政诉讼实践的良性发展。没有行政审判实践的良性运作，任何立法上的进步都成纸上谈兵，因而改革我国行政审判体制势在必行。我们认为，一方面要依靠整个司法改革大环境的作用，在司法公正、司法的独立性、司法的权威性等方面有较大改观，从而行政审判体制也就必然获益了；另一方面，我们也要注重行政审判体制自身改革的主动性，独立设计行政审判体制的改革方案，如：可否建立行政法院？
二、增强法院的行政审判权威
宪法规定法院与行政机关在法律地位上是平等的，但是法院的实际地位并未如法律所言，“以至于使整个社会觉得人民法院类同于甚至还不如一个一般机关。”（P16）如前所述，司法的权威性包含了外在权威性和内在权威性，两者联系密切，相辅相成，容易形成一种良性或恶性循环。
在行政诉讼中，法院的外在权威性较为缺乏，根据一些学者的调查，关于司法是否有能力或有权威处理行政诉讼，完全相信的仅占26.08%，比较相信的占26.98%，信心不足的占32.82%，不相信的占14.12%，由此可见，将近一半的人仍不相信司法具有足够的能力和权威处理行政诉讼案件（P62）。从司法的内在权威性来看，即使处于行政诉讼中的被告地位，一些行政机关的特权意识仍然十分严重，根本不把法院放在眼里，法院也奈何不了它们。以上种种现象表明，司法的外在权威性和内在权威性均严重缺乏，这势将形成某种恶性循环，使司法的权威性进一步丧失；应当指出，行政诉讼中法院内在审判权威的缺乏更具根本性，正是一桩桩个案中的司法权力式微才最终造成法院整个公信力的减少或丧失。
我们认为，法院在行政审判中缺乏权威首先是因为我国缺乏维护法院权威的硬性规定，现有法律规定对于行政诉讼中法庭秩序的维护难以起到实际效果。按照诉讼法和刑法的规定，只有“聚众哄闹、冲击法庭，或者殴打司法工作人员，严重扰乱法庭秩序的”个人才能处以刑罚，法院对于以履行公务为挡箭牌的国家机关是无法强行制止或者处以刑罚的，法律对于无视法院权威、扰乱法庭秩序的一般违法行为没有规定如何处理，所以法院的权威缺乏具体而周详的法律保障。英国著名法官丹宁勋爵指出：“在所有必须维护法律和秩序的地方，法院是最需要法律秩序的，司法过程必须不受干扰或干涉，为了维护法律和秩序，法官有权并且必须有权处置那些破坏司法正常的人。”（P9）我们认为，法律应当赋予法院和法官广泛的为维护法庭秩序而采取即时强制措施的权力，英美的藐视法庭罪的规定值得借鉴。
其次，对行政机关的行为缺乏程序限制也是影响法院权威的原因。如被告行政机关之所以敢于当庭强行抓走原告，一个重要的原因就是作为公安机关其本身享有行政或刑事拘留的权力，对其加以程序限制可防范被告无视法院权威的行为，这是法律规定可以做到的。在刑事侦查程序中可以借鉴国外的令状制度，对侦查机关限制公民人身自由的行为实行必要的事先审查和批准制度，除非特别紧急，任何行政机关对公民采取限制人身自由的措施时都必须获得检察机关或法院授权。相应地，为保护原告在诉讼中的合法权益，必须同时建立一套严格的个人权利保障体系（包括宪法权利的保障）；对行政机关而言，也许巨额的宪法侵权赔偿和强大的舆论谴责比法律的禁止性条款及内部纪律更为奏效。
从深层来讲，法院在行政审判中缺乏权威根源在于未能正确认识法院与行政机关的权力关系。在行政机关看来，只要是为了履行职务，它与法院履行审判职能一样不应受到任何干涉；在法院看来，即使被告当庭拘捕原告冒犯了法的尊严，由于被告形式上也是在履行公务，因而仍然不会否认被告行为的正当性。这种思路实际上将司法权与行政权等量齐观了，在两种权力同质的情况下，当两个同时履行公务的机关发生冲突时只能比拼强制权力了，而司法机关是个“既无钱又无剑”的部门。事实上，司法权与行政权的性质不同，司法权的核心在于“判断”、行政权的核心在于“强制”，两者不能简单化约；近代宪政原理强调用司法权制约行政权实际表明了当二者发生冲突时应倾向于司法优位，所以法院在审判中的地位是尊崇而不可侵犯的，即使行政机关以履行公务为由也不能冒犯法院的尊严和权威。
至于如何树立司法的外在权威，提高法院在行政审判中的公信力，从根本上就是要做到法院在行政审判中严格执法、公正司法，司法的权威性最终依赖于司法的公正性，所谓“公生明，廉生威”。应当指出，司法的权威性是一个异常宏大的问题，所涉绝非仅此，行政审判中的执行难、司法的地方化、司法的独立性等无不关乎此。
三、行政诉讼案件执行难与司法的地方化
行政诉讼案件判决生效后，执行难已是行政审判中的一大顽症，一般来说，原告败诉很少发生执行难问题，这由原告的相对弱势地位和诉讼不停止执行的原则决定；行政诉讼中的执行难主要集中在被告行政机关败诉的行政案件中。形成行政机关败诉案件执行难的原因是多方面的，有被执行机关的原因，也有执行机关的原因；比如被执行机关没有履行能力、属于“履行不能”，法院对自己在行政审判中的判决不执行或拖延执行。应当指出，上述原因绝不是被告败诉案件执行难的主要原因，而且被告履行不能对司法权威的负面影响也相对有限，法院的不主动及时执行亦会有不得已的苦衷（P128-129）。
关于法院判决得不到有效执行的问题，应当说行政诉讼实践中这样的事情不少，透过近年的一些典型案例，如《法制日报》2001年4月9日题为《政府败诉拒不执行，法院判决如同废纸》的报道，我们发现执行难的症结在于败诉行政机关的拒不执行或消极执行。尽管原告通过行政诉讼讨回了公正的说法，但被告行政机关无视法院的判决，使得原告通过行政诉讼胜诉判决取得的合法权益化为乌有。从行政机关角度来看，行政本位思想仍然十分浓厚并呈恶性膨胀趋势，根本不把法院放在眼里；从法院的角度来看，司法机关实际上处于行政机关的从属地位，导致司法权在面对行政权时的无奈和无助。久而久之，不断助长行政机关轻视法律判决的不良风气，损害了法院在行政诉讼中的权威，尤其严重影响到人们对司法的信心。
执行难问题的深层成因在于我国现行的“司法体制”，在于司法的地方化，司法权在实践中不具有统一性，从而不具备同作为地方权力核心的行政权相制约的力量。在我国现行的权力结构和司法体制下，司法地方化态势直接导致了行政诉讼实践中一些具体难题的长期存在，有学者称其为“诸侯化的地方司法”（P102-107）。所谓司法地方化，是指法院在机构设置、经费来源、法官任免晋升以及由谁产生对谁负责等方面受到地方权力因素的较大影响，导致地方司法机关丧失中立、公正的立场，“地方法院更多地倾向从发展地方经济的角度去执行法律和行使司法权，而不是着;眼于国家法制的统一性和严肃性。”
司法的地方化有很多表现。第一，机构设置的地方化。我国的“地方各级人民法院”按行政区域设置，实行的是块块领导，司法管辖区从属于行政管辖区。在涉及外地当事人的案件当中，地方法院很可能自愿或非自愿地作出偏袒本地当事人的不公正裁判，或对于异地申请执行的案件不支持不协助，在民告官的行政诉讼中扮演的角色也必将非常尴尬。第二，法官选任上的地方化。依据现行宪法和法官法的规定，各地法院的院长由地方各级人民代表大会选举和罢免，其他法官要由本院院长提请本级权力机关任免，法官在任免的实际运作中，地方党政领导直接起决定作用。这种法官的任免方式弱化了法官对国家整体的认同感和使命感，认为自己只是地方的法官而非国家的法官，效忠于地方成了法官的重要理念。第三，经费来源的地方化。在经费管理方面，我国现行司法体制下，法院经费完全依靠地方财政供给，甚至法官的社会保障全靠地方提供，地方利益的损益直接决定着地方法院的办公条件与工作人员福利的好坏。如此一来，导致许多地方的法院从自身利益考虑，采取司法的地方保护主义。司法的地方化产生了许多弊端，造成各方面地方势力都敢于毫无顾忌地干预司法审判，损害了法院作为裁判机关应有的中立性和公正性，其应有的司法权威自然也逐渐丧失。具体到行政审判这一块，被告行政机关敢于“你判你的，我干我的”的症结就在于，名义上执掌统一司法权的法院在人财物上依赖于地方权力，而被告在权力网中仍居于重要地位，不仅能够以地方利益总代表的名义或明或暗地影响法院的裁判，而且即使恶意不执行法院判决也不会导致什么不利后果。司法实践中甚至出现过这样的一幕：当某地法院以越权为由撤销了县政府的处罚决定后，该县县长明目张胆地对法院院长说：“你有权撤销县政府的决定，我有权不选你当法院院长。”（P182）
解决司法的地方化问题，树立法院的权威，根本上在于要强调和贯彻司法权的真正统一。司法权来源于国家主权，应当由国家统一授予司法机构行使。在法院系统内部不存在司法权在中央与地方间划分的问题，司法权是一种国家权力而不是地方的自治权。当司法权以国家的面孔出现时，再强悍的地方、再强大的行政权也得敬它三分，地方利益的挡箭牌就失去效用，执行难的解决应当不远了。改革的目标又有近期与长期之分，从近期目标来看，采取各项措施保证法院的裁决和裁定得到严格执行很有必要。在现行行政审判体制内，我们认为要解决执行难、打破地方保护，当前可采取如下两种可行的办法：一是对于有明显地方保护色彩的行政案件，从立法上赋予原告更多的管辖选择权，法院也应尽可能采用转移管辖的方式审理案件，力图摆脱地方干预；二是应当根据行政诉讼的特殊性，增加行政机关拒绝履行行政判决或者无视司法裁判仍恶意实施行政行为的藐视法庭罪，并且这种刑事责任行政机关及其首长应一并承担之，以加大责任力度。
四、司法的行政化：从非诉行政执行谈起
我国《行政诉讼法》第66条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”相对于法院对行政诉讼判决的执行，法院的这种强制执行学界一般将其称为“非诉行政执行”，是行政强制执行制度的一种模式。1994年最高人民法院规定行政强制执行这样的任务交由“行政庭执行”，更是行政诉讼不容忽视的问题了。
在执行主体或形式上看，法院的非诉行政执行行为似乎是一种司法行为，但从其内容即行政义务的角度来看，这种非诉执行实质上是一种行政行为，是行政机关借助法院来实现行政目的。实践中，目前我国法院在非诉行政执行这一块非常混乱，几乎与行政机关无异。由于法院对于行政机关申请强制执行的案件通常采用形式审查而不进行实质审查，使得许多非诉行政执行案的审查流于形式，行政庭变成了行政机关的执行工具。更有甚者，有的行政机关与法院“联手”设立专门派出法庭、巡回法庭等机构，共同强制执行，以至于划分不清哪些是行政职能，哪些是司法职能。
法院在行政诉讼中的职能是以司法权制约行政权，而现在行政庭和行政机关为着同一个行政管理的目的以统治者的面孔对付相对人，即使司法和行政实际上未必合流，也的确有不务正业之嫌。这种“不务正业”的长期存在，老百姓会认为行政庭的法官同行政机关的官员“官官相护”，法院的中立、公正形象将会受损；控告行政机关就好像控告行政庭，法院的权威又如何树立，行政诉讼目的又如何实现？统计资料表明，法院办理行政机关申请执行案远远超过行政争议案，并且行政机关申请强制执行行政决定案件增长非常快，可以发现，法院不务正业的现象已相当严重。从中我们可以窥见司法的一个非常严重的问题-司法行政化趋势。
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