2018论行政紧急强制的概念与特征
摘; 要：行政紧急强制是指在有权主体依法宣布进入紧急状态后，特定行政机关针对紧急状态，为了实现行政目的，无须为相对人事先设定义务，而直接对其人身、财产自由进行强制性限制的一种即时强制。行政紧急强制的特征包括紧急性、强制性、单方性、高裁量性、具体处置性、侵益性与程序的灵活性等。根据其定义与特征，应从多个方面进行规范。 关键词：行政紧急强制，概念，特征概念界定是分析问题的基础，也是交流沟通的前提条件。对行政紧急强制概念的探讨也是对行政紧急强制制度进行探讨的基础。因此，本文对行政紧急强制的概念进行探讨，以就教于学界同仁。
（一）行政紧急强制的概念
行政紧急强制是指在有权主体依法宣布进入紧急状态后，特定行政机关针对紧急状态，为了实现行政目的，无须为相对人事先设定义务，而直接对其人身、财产自由进行强制性限制的一种即时强制。该定义的涵义包括以下几个方面：
第一，从性质上，行政紧急强制属于行政即时强制的一种。所谓行政即时强制，是指行政机关根据目前的紧迫情况没有余暇发布命令，或者虽有发布命令的余暇，但若发布命令便难以达到预期行政目的时，为了创造出行政上所必要的状态，行政机关不必以相对人不履行义务为前提，便可对相对人的人身、自由和财产予以强制的活动或制度 .即时强制既可以适用于正常状态，例如警察对酩酊大醉横卧马路者实施强制管束，也可以适用于紧急状态。行政紧急强制便是适用于紧急状态的一种即时强制。
第二，从前提看，行政紧急强制是当有权主体依法定程序确认并宣布紧急状态后才实施的一种即时强制。紧急状态是一个法律概念，是指在发生了威胁到国家生存的紧急情况时国家所宣布的一种关于行使国家紧急权而扩大国家权力行使与克减人权保障标准、并受到国际人权法约束的临时性的应对状态。紧急情况是一个事实概念，只有当其符合紧急状态的实体要件并经法定程序被确认、宣布后才属于紧急状态。也就是说，并非所有的紧急情况都会被确认为紧急状态。如果有权主体认为紧急情况不符合紧急状态的实体要件或者虽符合实体要件但未履行法定确认与宣布程序，行政机关就不能实施紧急强制，因为这时紧急状态就不存在。
第三，从目的上看，行政紧急强制的目的是为了实现行政目的。在紧急状态下，行政目的不仅包括维护公共利益，也包括相对人利益的保障，例如对“非典”病人的救治。那种认为行政紧急强制的目的就是单纯地保护公共利益的观点，人为地缩小了行政目的的内涵，不利于公民权利的全面实现。
第四，从运行方式上，行政紧急强制一般是没有预先为相对人设定义务并进行事先告知。这主要是由行政紧急强制启动的前提条件决定的。行政紧急强制启动的前提条件是公众的生命、健康、财产等安全受到了重大威胁，并且是迫在眉睫，这种情形被有权机关确认并宣布为紧急状态。如果特定行政机关在紧急状态下依然按照正常状态下的行政程序，例如事先告知与听证等实施强制，将会对公共安全、公共卫生等造成极大的负面影响。但需要指出的是没有预先进行告知，并不意味着行政机关在紧急强制结束后都无须履行告知义务。
为了厘清行政紧急强制的真正涵义，我门需要对同行政紧急强制相关的其他概念进行比较分析。通过对比，我们至少可以看出行政紧急强制与其他相关概念的联系之所在，区别之所在，从而能够更准确地对行政紧急强制制度进行分析。
（1）行政紧急强制与紧急状态下的即时强制的关系
行政紧急强制与紧急状态下的即时强制同属即时强制，但是两者之间还是存在着一定的区别：紧急状态下的即时强制包括的范围更广，包括行政紧急强制与非属行政紧急强制的即时强制，而行政紧急强制则属于紧急状态下的即时强制的一种类型。在紧急状态下，非属行政紧急强制的即时强制是指行政机关并非直接针对引起紧急状态之紧急情形的其他紧急情形，如在“非典”疫情发生过程之中，依然有醉酒、吸毒或者其他与“非典”疫情无关之情形发生，对此种情形行政机关仍可采取即时强制。由此可见，紧急状态下的即时强制实际包括了两种，一种是与紧急状态直接相关的即时强制，一种是与紧急状态无关的即时强制。两者当中，前者属于行政紧急强制，后者不属于行政紧急强制。
（2）行政紧急强制与行政紧急处置的关系
所谓行政紧急处置，是指行政机关针对战争、叛乱、经济危机、政治骚乱、严重自然灾害以及严重传染病流行等紧急情况，根据宪法、紧急状态处治法、戒严法、战争法、警察法、行政强制法等，作出的各种紧急处置措施，包括对商品实行紧急限价、戒严、强制征用、强制隔离、强制治疗、强制观察、行政处罚、行政救助、紧急财政支持、紧急调拨物资、紧急限制公民部分权利等等。从行政紧急处置的内容来看，行政紧急强制属于行政紧急处置当中可以采用的诸多行为方式的一种，行政紧急处置包含行政紧急强制。
（3）行政紧急强制与行政紧急措施的关系
行政紧急措施，是应急行政措施的最高形式，是行政机关为适应社会危险性最为严重的紧急公共事件即符合法律规定的紧急状态要件的突发公共事件而运用的具体措施，也被称为紧急行政措施、紧急状态行政措施等。行政紧急措施，是国家有效应对突发性公共危害事件的主要手段，是紧急状态法的主要规范对象，也是国家应急制度建设的重点所在。
行政紧急措施与行政紧急强制的联系是：在有权机关对符合紧急状态实质要件的突发性公共事件宣布为紧急状态后，行政机关为消除紧急危险，对相对人的人身自由、财产自由等权利紧急实施的强制措施，就属于行政紧急措施。两者之间的区别是：行政紧急措施是行政机关在最高级别的突发性公共事件被认定为紧急状态后采取的各种措施，其中就包括强制措施，即行政紧急强制行为。在紧急状态下，行政机关采取的紧急措施并不仅限于强制措施，其他性质的措施，例如救助性措施等也是行政机关可以选择应用的重要方式。
通过上述比较性研究，我们可以看出行政紧急强制是特征行政机关为应对紧急状态下的紧急危险，无须为相对人事先设定义务，而直接对其人身、财产自由进行强制性限制的一种即时强制。
（二）行政紧急强制的特征
行政紧急强制的特征是凸显行政紧急强制与其他行政行为相区别的特质，通过将行政紧急强制与其他行政行为比较，我们可以看出行政紧急强制具有以下主要特征：
（1）紧急性
行政紧急强制措施的紧急性表现为一旦出现紧急状态，行政机关将立即启动紧急强制。尽管行政紧急强制措施是对相对人人身、财产、住所等权利具有侵益性，但在紧急状态下，行政机关无须象平常时期那样，事先申请、事先告诫、事先说明理由，甚至事先举行听证会就可以直接运用强制力量作用于相对人的人身、财产或进入其住所。 之所以如此紧急，是因为紧急状态本身给全国或部分地区的公众的生命、健康与财产安全甚至是国家政权的存废造成了极大的威胁，这种威胁是迫在眉睫，正在发生或即将发生，如果行政机关不实施紧急强制，对危险本身进行控制或者对正在或可能遭受威胁的公民实施紧急疏散等强制措施，后果将无法想象。例如，在恐怖活动袭击造成的紧急状态下，警察为保护公众的生命安全，对恐怖分子进行搜查时，现实的危险以及保护公众安全的迫切需要已经压倒了平常状态下进行搜查时的程序要求：事先申请司法令状、进行告知、出示说明理由等等。对此，澳大利亚北部地区《反恐怖（紧急权力）法》（2003）第19条作出了明确的规定：在警察有合理根据怀疑恐怖分子可能在该处所、涉嫌恐怖的运输工具可能在该处所、处所所在区域是恐怖活动发生区域时，警察无须搜查证，就可以进入并搜查某处所。也正是因为这种紧急性才使其称为紧急强制，也正是因为这种紧急性才使得通过程序对其具体实施进行监督、控制、约束成为非常困难的事情，也正是因为这种紧急性使得紧急状态下的行政强制措施对人权的威胁指数急剧上升。
（2）强制性
强制，在现代汉语中一般是强迫或迫使。在法学中，强制意味着国家强制力。国家强制力从静态上表现为军队、警察、监狱、武器等，是一种合法存在的暴力。这种强制力可以以威慑的方式来行使，例如平常状态下，行政机关要求相对人清除违章建筑时，相对人自觉地服从该机关的要求，主要是因为相对人清楚如果不按照行政机关的要求拆除违章建筑，行政机关将会运用国家强制力来实现其行政目的，并且自己将受到国家强制力的惩罚。由此可以看出，在平常状态下，大量的行政命令紧急依靠国家强制力的威慑性存在就可以实现。在紧急状态下，由于情势的十万火急，时间紧迫，如果不紧急运用强制力量直接作用于相对人的身体、财产、住所等，限制其人身自由，例如对传染病大规模爆发期间烈性传染病人实施的强制隔离就是对其人身自由的强制限制，以此来控制疫情的扩散、蔓延；对禽流感爆发期间疫区附近的家禽实施的紧急扑杀就是对相对人财产的紧急销毁措施，非如此将不能保护更多养殖户家禽的安全存活；在整个河流流域爆发洪水引发紧急状态时，行政机关紧急运用强制进入相对人的房屋进行立即疏散，非如此将会导致人员的伤亡。上述的强制隔离、紧急扑杀、强制进入房屋等无一不是行政机关直接运用强制力的形式。在恐怖袭击造成的紧急状态下，警察为了保护公共安全，甚至可以运用最具直接强制力的武器。例如澳大利亚北部地区《反恐怖（紧急权力）法》（2003）第 28条规定：警察或协助警察的人在运用上述强制方式时，可以运用必要且合理的武力。
正是因为在紧急状态下，危险的异常性、迫在眉睫性、危害的极端严峻性而使得运用直接强制力的紧急强制行为非常普遍，也正是如此，公民的人权保障才应该得到重视，紧急强制权力的运用应该受到高度的重视，采取必要的、可行的方法加强对行政紧急强制权力的控制，防止行政机关随意运用直接强制力量，打击异己，甚至准备建立专制社会。
页:
[1]