2018行政紧急强制实施的程序
内容提要：在法定机关宣布进入紧急状态后，为应对紧急危险，保护公共利益，行政主体往往会采取行政紧急强制措施。鉴于行政紧急强制措施可能对公民人权保障造成严重的负面影响，各国通常采取一定的方式来控制行政紧急强制的实施。行政紧急强制实施程序就是一种有效的控权方式。许多西方国家在行政紧急强制实施程序制度建设方面的经验值得我们借鉴。 关 键 词：行政紧急强制，实施，程序行政紧急强制实施的程序，是指行政机关在运用行政紧急强制权力，采取行政紧急强制方法时，需要遵守的步骤、方式、顺序、时限等。 鉴于程序在控制权力滥用方面的重要作用，许多国家在通过立法为行政主体设定行政紧急强制方法的同时，也从保护相对人权利的角度规定了一些必要的程序。本文首先对部分西方国家行政紧急强制实施程序的立法情况进行评介，然后对其行政紧急强制程序制度的特点进行分析，最后根据我国行政紧急强制实施程序的现状，提出相应的完善建议。
（一）部分西方国家行政紧急强制实施程序的立法概况
1、美国对行政紧急强制实施程序的规定
美国是一个比较重视通过程序对行政权力进行控制的国家。在行政紧急强制方面，美国经历了一个从20世纪70年代以前的不重视行政紧急强制程序到逐步重视行政紧急强制程序，并通过在相关的的紧急状态法中逐步地将宪法正当程序融入的方式。在2002年联邦政府委托约翰霍普金斯大学制定的《州公共卫生紧急权力示范法》（2002）中，对公共卫生紧急状态下，实施公共卫生行政紧急强制，运用强制隔离、强制体检、强制治疗等强制方法时应该遵循的程序作出了明确的、比较详细的回答。在各州关于行政紧急强制的立法当中，特拉华州对公共卫生紧急状态期间行政紧急强制隔离的程序规定具有一定的代表性。该法第31章第3135条对强制隔离的程序作出了以下规定：其一，州公共卫生当局实施强制隔离必须符合法定的事实标准；其二，州公共卫生当局实施强制隔离必须申请司法令状；其三，法院应举行快速听证；其四，州公共卫生当局实施强制隔离应进行告知；其五，州公共卫生当局应向相对人提供必要的生活、医疗设施；其六，州公共卫生当局应对被强制隔离人进行定期体检；其七，强制隔离的解除等。
2、澳大利亚对行政紧急强制实施程序的规定
澳大利亚是一个联邦国家，对行政紧急强制实施程序的立法主要由各州来立法。各州根据紧急状态的不同诱因与影响分类别对恐怖紧急状态下行政紧急强制的实施程序公共卫生紧急状态下行政紧急强制的实施程序分别作出了规定。在各个州关于行政紧急强制实施程序的立法当中，澳大利亚塔斯马尼亚州《卫生法》（1997）关于强制隔离的程序、澳大利亚北部地区《反恐怖（紧急权力法）法》（2003）关于行政紧急强制实施的程序比较具有代表性。下面分别对其主要内容进行简要介绍。
澳大利亚塔斯马尼亚州《卫生法》（1997）关于强制隔离的程序主要包括以下内容：其一，卫生当局应对社会存在危险的传染病进行认定；其二，卫生当局应根据检查结果确定防控措施；。其三，卫生当局应根据法官授权实施强制隔离；其四，卫生当局强制隔离应遵守法定时限；其五，隔离期间应对相对人定期进行医学检查；其六，治安法院的审理。需要指出的是，该法对对物品实施行政紧急强制的程序与上述限制人身自由的程序相比，则要简单得多，除表明身份之外，没有什么程序性规定。
澳大利亚北部地区《反恐（紧急权力）法》（2003）针对恐怖紧急状态授予警察局长在恐怖紧急状态下，可授权一线警察人员实施包括强制搜查、强制管制、强制征用、强制进入房屋、强制扣押等在内的广泛的行政紧急强制权力。对于警察在代表警察局长实施行政紧急强制权力的程序，澳大利亚北部地区的反恐怖法除了规定警察应尽可能地尊重相对人的人格尊严与隐私权之外，仅仅在第39条规作了比较简单的规定：“警察在实施行政紧急强制之前或当中，或者实施之后尽可能短的时间内向相对人说明行政紧急强制的理由以及警察的姓名、供职单位所在地。”。更为详细的程序要求，该法没有提及。
从上述规定可以看出，尽管紧急状态下，情况紧迫，应对紧急危险需要高效率的行政权力，但是这些国家还是对可能从保护相对人利益的角度出发，规定了一些必要的程序性规定。从这些程序规定可以看出，行政紧急强制实施程序的规定能够根据紧急状态下对效率的特殊要求与对相对人权利保护的急切需要，努力通过实施程序的规定，来平衡行政效率与权利保障这两种看似冲突的关系。下面将对这些特点进行专门分析。
（二）行政紧急强制实施程序的特点
从上述国家对行政紧急强制实施程序的规定可以看出，行政紧急强制实施程序具有鲜明的特点，这些特点包括：
1、在程序立法的价值取向上倾向于对公共利益的保护。
所谓程序立法的价值取向，是指程序立法时遵从的价值准则。一般而言，程序立法的价值取向常常在效率与权利保护之间进行决策，效率关系着公共利益，权利保护关系着相对人的个人利益。在平常状态下，二者之间的冲突并不严重，在紧急状态下，二者之间的冲突就变得十分严重。在紧急状态下，行政紧急强制实施程序的立法选择什么样的价值倾向对于公共利益保护，相对人权利保障有着重要的关系。一般而言，在紧急状态下，各国的行政紧急强制实施程序的价值取向还是倾向于保护公共利益。这种价值取向在下述程序制度中表现出来。
第一，表明身份、说明理由的时间可以灵活掌握。在紧急状态下，行政执法人员在实施行政紧急强制时，常常会面对一些特别危险的情况，例如对恐怖嫌疑分子的搜捕当中，如果在对其实现有效控制之前表明身份，不仅可能会导致无法实现抓捕的目的，而且还有可能造成不必要的伤亡。因此，许多国家在规定表明身份程序制度的同时，特别对灵活掌握表明身份的时间作出了规定，例如澳大利亚北部地区《反恐（紧急权力）法》（2003）第39条就规定：警察在执法时可以决定在实施前说明理由或者实施中表明身份、说明理由，或者在实施后表明身份、说明理由。
第二，申请令状的时间可以灵活运用。所谓灵活适用是指令状制度具有相当的灵活性。这种灵活性表现在许多方面，例如，申请的时间既可以在实施行政紧急强制之前，也可以在实施行政紧急强制之后进行，不拘泥于固定的格式。这种特点使其能够适应紧急状态下的特殊形势的特殊要求。例如美国明尼苏达州法典（2003）第144章第 4195条第2款规定：如果州卫生部长认为事先申请令状造成的迟延将会严重地损害州卫生部长阻止或限制传染病或潜在的传染病进一步扩散的能力时，则可以直接实施隔离，而无须事先获得司法令状的授权。但是在实施隔离后的24小时内，州卫生部长必须向法院申请令状，申请程序与事前申请令状的程序相同。
第三，时限可以根据紧急状态下应对紧急危险的现实需要进行适当延长。在紧急状态期间，由于引发紧急状态的原因比较复杂，常常会出现反复，为了保护公共利益，需要行政紧急强制延期，不能及时解除强制。行政紧急强制行为的延期，尤其是对人身自由限制性的强制行为的延期，例如强制隔离的延期，对相对人人身自由的影响比较大，因此应慎重考虑。许多国家的立法对此也作出了明确的规定，而且有的国家的时限规定还体现了比例原则、尊重科学的理念，根据行政紧急强制种类的不同确定不同的时限，在确定是否应延期时重视专业人员的意见，并确定了延期的次数、最长时限。例如，美国亚里桑那州法典第38—789条规定：在强制隔离期限到期以前，行政当局应向法院申请延期。如果法院认为行政当局提交的证据符合优势证据标准能够证明延期隔离是保护公众健康的必要措施时，可以批准申请。一次延期最长时限不能超过30天。澳大利亚州卫生法（1997）对强制隔离时限的规定是根据相对人的具体情况，确定了不同的时限：如果强制拘留的目的是为了进行医学检查，则拘留的时限不能超过48小时；除此之外，没有治安法官的批准，其他目的的拘留时限不能超过24小时；即使是治安法官授权进行拘留，时限也不能超过 6个月；只有州最高法院才能授权拘留的时限才可以超过6个月以上。
第四，初次令状审查的标准较低。所谓初次司法令状审查，是指法院根据行政机关提交的证据对行政机关先前采取的行政紧急强制必要性、最小侵害性等进行审查，以裁决是否颁发授权令状。审查标准的宽松或严格对保护公共利益，保护相对人权利具有重要影响。因为无论哪种审查，证明责任都由行政机关来承担。审查标准宽松，行政机关证明行政紧急强制合法性的任务就轻松，在实施行政紧急强制之前收集证据的工作的要求也会相应地降低要求：只要有“合理理由”认为存在着对公共健康即刻而严重的威胁就可以，而无须是“确定”存在着对公共秩序的即刻而严重的威胁。在证明责任方面，证明理由合理与证明理由确定之间当然存在着差距。初次审查是一般是在行政机关采取行政紧急强制后的短时间内进行，审查的标准一般是“存在可能的理由”或者是“优势证据”等标准，这样规定的目的是为了保护公共利益的需要。因为如果初次审查的标准过高，行政机关为避免自己的行政紧急强制决定得不到法院的授权，必然会在采取行政紧急强制之前认真地、仔细地收集证据。行政机关的这种行为方式在危机当中显然是不适当的。因为危机时刻，最重要的是行动，而不是等待或者思考。所以，为了保护公共利益，初次审查的标准一般不会过高。例如，美国明尼苏达州法典（2003）第144??419条对法院初次审查的规定是：“如果法院认为有可能的理由证明强制隔离是保护公共健康所必须时可以批准令状申请”。
第五，注重运用现代科学技术来提高行政紧急强制实施的效率。这主要体现在有的国家根据现代科学技术的发展，将电子方式运用到司法令状的申请与公告通知的送达方面，这大大提高了工作效率，有利于保护公共利益，保护相对人权利。这种特点使行政紧急强制的实施程序能够适应紧急状态下应对危机的急迫需要。例如美国明尼苏达州法典（2003）第144章第4195条第1款规定：州卫生部长向法院提交申请时，用来证明申请必要性、合法性的有关证据、证词等可以通过电话、电传、音像设备或者其他电子通讯方式向法院提交。第144章第4195条第2款：法院在受理州卫生部长提交的令状申请书后，应在24小时之内作出裁决。在紧急状态下，无论是令状申请，还是应对紧急状态的其他方面，充分利用这些先进的电子通信技术都是十分必要的。
2、在具体实施时尽可能保障相对人权利
在紧急状态下，面对集中的、近乎独裁性般的行政紧急强制权力，原本弱小的相对人权利就显得更为脆弱，甚至是飘忽不定，因而在行政紧急强制实施中更需要通过程序来保护。这种保护通过以下几种程序制度落实：
第一，表明身份。表明身份的作用一是可以防止有人借机敲诈，二是可以使相对人了解对自己实施强制的公务员的身份，如果认为其实施的行政紧急强制违法，便于向有关机关寻求救济。如果公务员在行政紧急强制中不表明身份，不利于相对人辨别对自己实施行政紧急强制公务员的所属主体，不利于寻求救济。许多国家对此都有规定，例如，澳大利亚昆士兰州《公共卫生法》（1937）第139条规定：公共卫生官员在行使权力（包括紧急隔离权）前必须出示身份证明，必须将身份证明佩带在使相对人容易看见的显著位置；如果遵守上述规定有困难时，应在履行公务后的第一合理场合将身份证明予以出示。维多利亚《卫生法》（1958）第 399A条还要求身份证明上必须有卫生部长或卫生部长授权人员的签名。
第二，司法令状。所谓司法令状，是指特定行政机关在认定具备法定的事实要件后，在采取强制方法之前，首先向法院申请令状，取得法院的授权，然后再根据授权令状的内容采取强制权力的一种程序性制度。司法令状制度的意义在于：其一，通过法院的事前监督，有利于保护相对人的权利。根据美国《州公共卫生紧急权力示范法》（2002）的规定，如果法院根据行政机关提交的有关证据认定行政机关实施行政紧急强制具备合理的根据，将会颁发授权令状；否则，将拒绝颁发令状。没有令状，除非情况十万火急，行政机关不能对相对人实施强制隔离。即使在紧急情况下，公共卫生当局对相对人实施了临时隔离（不能超过72小时），如要在临时隔离期限到期后继续隔离，必须得到法院的授权。在临时隔离期限到期后，如果公共卫生当局还没有获得法院的令状，则该强制隔离应被立即解除。其二，通过法院对行政紧急强制实施的监督，有利于维系分权制衡的宪政理念，防止行政机关利用行政紧急强制力量逐步走向专制。其三，法院的监督有利于行政机关更加理性地应对紧急危机。法院对令状申请的审查与决定，直接影响着行政紧急强制实施主体更加认真地搜集证据等，确保在法院能够通过审查。长期实践，将会引导行政机关形成一种更为理性的思维方式。正是由于司法令状在保护相对人权利方面的重要作用，不少国家对此都作出了规定，例如美国明尼苏达州法典（2003）第144章第 4195条第2款规定：如果州卫生部长认为事先申请令状造成的迟延将会严重地损害州卫生部长阻止或限制传染病或潜在的传染病进一步扩散的能力时，则可以直接实施隔离，而无须事先获得司法令状的授权。但是在实施隔离后的24小时内，州卫生部长必须向法院申请令状，申请程序与事前申请令状的程序相同。澳大利亚塔斯马尼亚州《卫生法》（1997）规定：卫生主任对相对人发出命令后，如果相对人拒绝遵守命令时，为了保障公众的生命、健康，卫生主任可以向治安法院申请令状，请求法院批准将相对人拘留。如果情况紧急，卫生主任无须按照通常方式申请令状，可以通过电话进行申请。治安法官如果认为隔离相对人是情势所需时，可以批准拘留。在昆士兰州《公共卫生法》（1937）第36条第2款、第37条第1款当中，对此也有明确的规定。从上述国家关于司法令状的规定可知，司法令状是行政紧急强制实施程序中保护相对人权利的重要内容之一。
第三，时限制度。所谓时限制度，是指行政机关实施具有时间持续性的行政紧急强制时应遵守的最大时间期限的制度。 时限制度主要适用于具有时间持续性的行政紧急强制，例如涉及对行政相对人人身自由的紧急强制隔离、紧急强制治疗等一般都需要持续一定的时间。在行政紧急强制中，遵守时限，及时恢复行政相对人的人身自由或者财产自由，对于保护相对人人权，节约行政资源，防止行政机关滥用职权等有着重要意义，许多国家对此都有规定，例如澳大利亚塔斯马尼亚州《卫生法》（1997）第44条规定：如果对相对人实施紧急隔离的目的是为了进行医学检查，时限不能超过48小时；除非有治安法官的授权令状，在其他任何条件下，对相对人自由的限制都不能超过24小时；治安法官的授权令状能够批准的时限不能超过6个月；州最高法院的裁定批准的时间可以是超过6个月的任何时限。美国亚里桑那州法典第36—789条第A款规定：公共卫生当局在没有事先获得法院令状许可的情况下对相对人实施的紧急隔离期限最长不得超过10天。
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