2018从人治走向法治——— 中国行政法十年回顾
1986年到1996年10年间，中国继70年代末至80年代前期所进行的重大变革，在社会、经济、文化等各个方面取得了举世瞩目的发展，发生了将对下一世纪产生深远影响的两个转变：即经济体制由计划经济向市场经济的转变；行政管理方式由人治向法治的转变。对于后一个转变（前一个转变不是本文研究的范围），我们仅从下述几个方面的事实即可窥其概貌。 一、行政机关从主要依政策办事到主要依法办事80年代以前，中国行政管理基本是以人治为主，行政机关及其工作人员主要是依政策办事，依领导人的指示、命令办事1.至80年代前期，这种情况开始改变，国家开始制定法律、法规，逐步以依法办事取代行政仅依政策、依领导人指示办事2.但这个进程很艰难。这个时期，整个社会虽然较为重视法制，但对法制的认识却有片面性：当时人们大多只知刑法、民法和经济法，而不知行政法，只知司法的依法办案，而不知行政的依法办事。直至80年代中期，中国尚缺乏规范行政行为、行政责任、行政救济的基本法律，行政管理的大多数领域尚无法律调整，行政机关及其工作人员行使职权所遵循的仍然主要是政策性文件。1984年，当时的全国人大常委会委员长彭真同志根据国家民主政治和商品经济发展的情况，认识到要在国家管理领域加强法制的特殊重要性，提出国家管理“要从依靠政策办事逐步过渡到不仅依靠政策还要建立、健全法制，依法办事”3.行政法学者更是在80年代初就呼吁国家应重视和加强行政法制，在行政管理领域实现依法办事，依法行政4.但大多数学者和国民就依法行政达成共识，并将依法行政作为国家行政管理的一项原则确定下来则是80年代中期以后的事。1986年笔者曾在所著《行政法概论》一书中提出了行政管理法制化（即依法行政）的原则，并将其内容概括为“在行政领域做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”5.1989年，罗豪才教授应司法部法学教材编辑部之约主编的高等学校法学教材《行政法学》提出了行政合法性原则（亦即依法行政原则），并将该原则分解为四项具体要求：（1）任何行政职权必须基于法律的授予才能存在；（2）任何行政职权的行使都应依据法律、遵守法律；（3）任何行政职权的委托及其运用都必须有法律依据，符合法律要旨；（4）任何违反上述要求的行政活动非经立法机关事后认许，均应宣告无效6.1993年八届全国人大第一次会议通过的李鹏同志所作的《政府工作报告》则正式以政府文件的形式确定了依法行政的原则。《报告》明确提出：“各级政府都要依法行政，严格依法办事。一切公职人员都要带头学法懂法，做执法守法的模范”7，1996年八届全国人大四次会议通过的《关于国家经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要及关于报告的决议》更进一步将依法行政，依法治国，建立法治国家作为国家的治国方针。《决议》指出：“要坚持和实行依法治国，积极推进社会主义法制建设的进程，加强立法，严格执法，不断提高广大干部和群众的法律意识和法制观念，努力建设社会主义法制国家。”8由此可见，1986年到1996年10年间，依法行政原则在中国逐步形成并最终正式确立。与此相适应，中国行政管理各个领域、各个方面的法律法规也逐步健全、完善。这个时期，全国人大及其常委会通过了近200件法律或决议、决定，其中大多数涉及行政管理。如土地管理法、税收征收管理法、城市规划法、环境保护法、食品卫生法、技术监督法、广告法、反不正当竞争法、消费者权益保护法、海关法、教育法、银行法、保险法、统计法、审计法、档案法、律师法、劳动法等。这些法律所调整的领域，在10年前都还是法律的空白区。正是依法行政的原则和依法治国的方针在形成过程中，同时促进了法制在这些领域和其他领域的逐步健全、完善。
二、官民关系从只可“官告民”到亦可“民告官”
中国法制史有几千年，诉讼制度也有差不多同样长久的历史。但中国法制史主要是刑法和刑事诉讼史。民法和民事诉讼在中国法制史中位置很低，行政法和行政诉讼则几乎没有地位。就“民告官”的行政诉讼而言，历代的法律虽然没有禁止“民告官”，但法律的运作实际上只允许“官告民”，而不允许“民告官”。不仅不允许民告官府，民告官员个人实际上也是非常困难的9.中华人民共和国建立以后，宪法虽然规定民可告官10，便直到80年代以前并没有建立真正规范化的“民告官”制度（行政诉讼制度）。法律的实际运作仍然是只允许“官告民”，而不允许“民告官”。1982年，五届全国人大常委会第二十二次会议通过的《民事诉讼法（试行）》第一次规定人民法院可以按照民事诉讼程序，审理法律规定的行政案件（即民告官案件），之后，1989年，七届全国人大二次会议通过独立的《行政诉讼法》，正式确定“民告官”的行政诉讼制度11.该法于1990年10年1日施行，到现在已有六年多时间。这6年的运作虽然并不顺利，其实施曾有过而且现在仍然有各种各样的障碍和困难，但是这个制度毕竟存在下来，并且每年都在发展，这可以从人民法院受理行政案件数每年上升的情况得到说明：1990年，13，006件；1991年，25，667件；1992年，27，911件；1993年，34，567件；1995年，51，370件；1996年，79，959件。
民告官的行政诉讼制度得以确立和发展，这对推动中国的法治进程起了重大的作用：首先，它促进了行政法的立法，因为行政诉讼是对行政行为的法制监督，人民法院审理行政案件，其重心是对行政行为的合法性进行审查，行政行为被诉到法院，如果行政机关不能举出其法律、法规根据，就有败诉的可能。这样就迫使行政机关不断就其管辖事项请求立法机关立法或自己制定出法律草案请求立法机关审议和通过，行政机关本身也加快了制定行政法规和规章的速度。80年代，全国人大和人大常委会每年通过的法律和有关法律问题的决定、决议一般不超过10个，国务院每年发布行政法规一般在50个左右，而行政诉讼法实施以后的90年代，全国人大和人大常委会每年通过的法律和有关法律问题的决定、决议超过20个，国务院每年发布的行政法规达70个左右。其次，行政诉讼制度促进了行政机关依法执法。有了行政诉讼制度，行政机关实施行政行为如果违法执法，就可能被公民、法人或其他组织诉至法院。法院通过审理，如果确认行政行为违法，就将撤销行政机关的行为，并可判决行政机关承担相应的赔偿或其他法律责任。行政诉讼法实施以来，法院每年判决撤销或变更行政机关行政行为数与其结案数相比，其比例是较高的，接近20%12（另有30%以上的案件，行政机关在原告起诉后认识到自己的行政行为违法，主动改变原行政行为，得到原告谅解，故原告撤诉）。这样，民告官制度对行政机关及其工作人员就形成了一种压力，迫使他们学法、懂法和依法执法。第三，行政诉讼制度的实施增强了公民的权利意识和民主法制观念。中国由于有长期的封建专制传统，加之新中国建国以后一直实行计划经济体制，权力过于集中，公民的权利意识和民主法制观念均较为淡薄。民告官的行政诉讼制度建立以来，公民与政府机关对簿公堂，平等地与之争辩是非，政府机关的行为如果确实违法，损害了公民的合法权益，还要向公民赔礼道欠，依法承担侵权赔偿责任。这种诉讼过程和诉讼结果无论是对于参加诉讼的当事人，还是对于从各种渠道获知此种信息的公民，都是一种潜移默化的民主、法治教育。90年代，中国公民权利意识和民主法制观念的大为增强，虽然不能完全归功于民告官的行政诉讼制度的建立和运作，但是它在其中所起的作用是毋庸置疑的。
三、行政侵权责任从“落实政策”到国家赔偿
长期以来，中国对于政府违法或不当行为侵害，造成其人身或财产损害的公民一直实行一种称为“落实政策”的制度。“落实政策”包括很广的范围：涉及的人和事可以溯及几年、几十年；性质可以是政治性的（如“反右”运动和“文革”中的被害者）、政策性的（如“上山下乡”知识青年、民主人士）；工伤事故性的或行政机关及其工作人员日常执行职务造成损害性质的；落实政策的措施包括恢复城市户口、安排住房、安排受害人或其家属子女工作，给予经济补偿，等等。这种制度在不同的历史时期对于受害人虽然也起了积极的救济作用，但是其不足之处在于政策变化多，弹性大，标准不一，从而实行起来有失公正，导致很多应该得到救济的受害人得不到救济；同样的受害人有的能得到多种且较优厚的救济，有的却只能得到很微薄或根本得不到救济。由于没有统一的救济标准，这种“落实政策”的制度还可能导致执行政策的机关和工作人员的腐败。由于存在这些弊端，更由于90年代以来市场经济体制和“民告官”制度的推动，通过立法规范国家侵权责任，建立国家赔偿制度的呼声越来越高。正是在这种背景下，八届全国人大常委会第七次会议于1994年通过了《国家赔偿法》13.该法同时规定了行政赔偿和刑事赔偿（即冤狱赔偿）两种国家赔偿，根据该法，公民不仅可以对行政机关及其工作人员的行政侵权行为造成的损害请求国家赔偿，而且可对司法机关及其工作人员在行使侦查、检察、审判、监狱管理职权时实施的侵权行为所造成的损害请求国家赔偿。国家赔偿制度的建立是中国在人权保护方面的一个重大进步，无疑体现了现代法治的精神。
四、人事管理从实行“干部制度”到推行公务员制度
中国在行政机关的人事管理上，过去长期实行与计划经济体制相适应的“干部制度”14.这种“干部制度”具有强烈的“人治”色彩：一个人进入国家行政机关任职，以及到何机关任何职，均完全取决于组织的分配，组织让干什么就干什么，没有个人的选择，也没有竞争。一个人在行政机关工作，当上“干部”以后，其晋升、提拔或调动工作也完全取决于组织（主要是组织的负责人），取决于国家的需要，个人的学识、才能和志趣都是次要的考虑因素。这种制度虽然在革命战争年代和新政权建立早期起过积极作用，但长此以往，整个国家工作人员队伍的生机、活力被窒息，导致国家机关运转不灵，效率低下。特别是当计划经济体制向市场经济体制转轨时，原“干部制度”的各种弊端更充分地暴露出来，以致于不改革旧人事管理制度，新经济体制即难以正常运作。正是在这种情况下，组织人事部门于1984年成立国家公务员法研究起草小组15，研究国家人事管理制度的改革和起草《公务员法》。经过八年多时间的艰苦工作，起草小组数易其稿，终于在1993年8月将法案提交国务院常委会议审议通过，国务院以《国家公务员暂行条例》的名称发布。该《条例》现已实行三年多时间，从中央到地方，各级公务员制度均已逐步建立，在人事管理很多重要制度的改革上取得了突破性的进展：（1）考试录用制度。国家行政机关录用担任主任科员以下非领导职务的公务员，采用公开考试，严格考核的办法，按照德才兼备的标准择优录用。（2）考核制度。行政机关设立考核机构，在部门负责人领导下，每年对公务员的德、能、勤、绩情况进行考核，确定考核等次，作为其晋升职务、级别和工资的依据。（3）奖惩制度。行政机关根据公务员的表现，对工作成绩显著和有突出贡献的公务员予以奖励，对违反义务、违反纪律的公务员给予处分。（4）职务晋升制度。公务员晋升要经过严格考核，审查其是否符合拟任职务的资格条件，并且要听取群众意见。根据需要，有时还要举行公开竞争考试，以保障公正、公平和选拔出优秀人才。（5）轮换制度。对担任领导职务和某些工作性质特殊的非领导职务的公务员，有计划地实行职位轮换，以防止其拉帮结派，以权谋私。（6）回避制度。公务员之间有某种法定亲属关系的，不得在同一行政机关担任直接隶属于同一行政首长的职务或有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事监察、审计、人事、财务工作，公务员担任县级以下地方政府领导职务的，一般不得在原籍任职；公务员执行公务时，涉及本人或某种法定亲属关系人员的利害关系的，必须回避16.《国家公务员暂行条例》的发布和实施，使中国的人事管理制度朝法治的方向迈出了一大步。
五、政府和政府工作人员从只监督他人到自己也接受监督
根据中国50年代的政治体制，各级人民政府均由国家权力机关产生，接受国家权力机关的监督，国家权力机关的监督是一种外部监督，除了外部监督以外，政府内部还设立了专门的行政监督机关——监察部17，对行政机关及其工作人员履行职责和遵纪守法的情况进行监督。由于当时各级人大的制度还不尽完善，并没有很好地行使对各级政府的监督职能，从而对政府机关及其工作人员实施法制监督的主体主要是监察部。然而，到50年代后期，监察部也被撤销。这之后直至80年代，政府机关及其工作人员成了只监督他人而自己不受监督的特殊“公仆”。
法治是与权力制约与监督联系在一起的。没有制约与监督的权力必然导致滥用与腐败。孟德斯鸠指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”因此，必须“以权力制约权力”，否则“公民生命、自由必然要成为滥用权力的牺牲品”18.中国通过文革的教训已深刻认识到对政府权力加以监督和制约的必要性。因此，80年代初期通过的宪法，加强了各级国家权力机关对政府的监督力度，如规定全国人大有权罢免国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长；全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；全国人大和全国人大常委会有权组织特定问题的调查委员会，对特定问题进行调查；全国人大代表在全国人大开会期间，全国人大常务委员在开会期间，有权依法定程序对国务院或国务院各部、委提出质询，等等19.其次，也是非常重要的一项措施，即是1986年，六届全国人大常委会第十八次会议决定重新设立监察部，对国家行政机关贯彻实施国家法律、法规和政策的情况以及国家行政机关工作人员遵纪守法的情况进行监督。监察部成立以后，办理了许多大案要案，揭露和处理了一大批上至省、部级，下至普通科员、办事员的违法乱纪和各种腐败行为的案件。再次，就是建立行政诉讼制度，通过人民法院审理行政案件对行政机关依法行使职权的行为进行监督20.权力机关、监察机关和司法机关的监督，即构成了目前中国比较严密的行政法制监督体系和机制。当然，目前这个体系和机制仍有缺陷和不足，需要进一步改进和完善。
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