2018论行政领导人行政责任的准确认定
［摘 要］：领导责任是领导人实施领导行为应当承担责任形式的总称，在具体认定时可细分为非法律责任（即政治责任）和法律责任（可划分为行政责任、民事责任和刑事责任）。就行政领导人而言，是否要承担行政责任的关键在于有无实施违反行政领导职责的行为。行政领导职责的表现形式虽然纷繁复杂，却总以利益的妥善衡量、资源的合理分配、程序的适当关注和组织的正常运作等为依托，其实质是行政裁量权的运作。因此，对行政领导人行政责任的认定，必须以违反行政领导职责的责任行为为标准，正确划分合理裁量行为与违法行为的界限，依此方能作出准确的处理。 ［关键词］：领导责任，行政责任，行政领导职责，行政裁量一、引言
在中央加大打击腐败的力度、政府希冀通过法治行政树立政府权威的过程中，领导责任一词成为媒体报道、群众评价、网络论坛上频繁曝光的字眼。遗憾的是，对领导责任的认识大多侧重于“重要性”的呼吁。学者的研究往往以加强领导责任为主线，认为腐败问题屡禁不止、违规行政居高不下的原因是领导责任的追究力度不够，亦有人提出“我们是副职责任制吗”的质疑。实践部门也以加大领导责任的认定与追究为已任，甚至出现了过于严厉的规定和处理：或是让领导人为下属纯系个人的行为负责，而不问事前领导人是否已经作过周详的布置、有过反复的强调（笔者将之概括为连带责任追究模式）；或是让领导人为客观事实的发生承担后果，而无视科学技术发展的不可预测性、自然灾害发生的无法预防性（笔者将之概括为客观事实责任追究模式）。
不追究领导责任，或总是由副职领导人承担责任，偏离了法治行政下塑造责任政府的预期目标，损害了权责明晰、以责任规范和约束权力的制度功能。但一味从严追究领导责任的作法，亦与领导行为内在的灵活、应变特性相左，从而束缚领导人的工作，挫伤其积极性。尤其是实践中，对不同形式的领导行为不加区分地按同一标准作出认定的处理方式，更会引发责任追究上的混乱。
领导责任认定与追究的现状，向我们提出了以下不可回避的问题：什么是领导责任？不同的领导行为在追究责任时是否应遵循不同的路径？领导责任与行政责任的关系如何？在何种情况下应该认定与追究行政责任？如何才能正确地认定与追究行政领导人的行政责任？本文将试图从行政法角度对上述问题作一回应。
二、认定行政责任的前提：领导人身份与责任辨析
（一）为“领导责任”正名
领导责任是中国政府意欲树立政府权威的重要举措，但“领导责任”一词，在理论研究与实践操作中的使用非常的混乱，以下几种场合都可能出现“领导责任”一词：（1）只要行为主体是领导人，不论其实施何种行为引发的后果，都称为“领导责任”；（2）将“领导责任”等同于政治责任或行政责任中的一种，当某一领导人应承担政治责任或行政责任时，就认为是承担“领导责任”；（3）认为“领导责任”是一种和“失职”、“渎职”并列的情形，造成“领导责任”内涵上的难以界定。
笔者以为，所谓的领导责任，是指领导人实施领导行为时应当承担的责任形式的总称。它并不是一个规范化的术语，在个案中应该根据领导行为的性质认定具体的责任形式。由于领导人实施的行为包括法律行为和非法律行为两种形式，领导责任也可以划分为法律责任和非法律责任。法律责任，顾名思义，就是指领导人必须确保自己的领导行为合法，若领导行为违反了法律规定，则要承担相应的法律责任。依据不同领导行为违反法律性质的不同，具体可区分为行政责任、民事责任和刑事责任。与此相反，所谓的非法律责任主要针对领导人的政治行为，即当领导人实施的政治方针、策略等行为不能为民众接受时应当承担的责任，反映的是民众的意愿，与法律规定无关。
（二）身份与责任的对应：领导责任的具体形式
1. 作为政党成员的政治领导人及其应当承担的政治责任。考查在西方国家发展完善的文官制度，我们会发现，政务官与事务官的分离是该制度的一大特色。由于每一个政党都有其预设的政治目标及信仰，作为政党成员的领导人必须在其领导行为中体现所属政党的价值观念和兴趣爱好，从而帮助树立政党权威，赢得最为广泛的民众支持。相反，作为政党成员的领导人在制定政策时，如果不能确切地反应民众的需求，所实施的与所听到的大相径庭时，完全有可能因为其不到位的政策而被要求承担相应的政治责任。这种政治责任的承受，无需相关的制度考核为基础，它取决于任命领导人的组织的需要，是一种不确定行为，难以预期。在奥克肖特看来，政治活动中的人们尤如“航行于一片横无涯际且深不可测的汪洋；这里没有躲避风浪的港湾，也没有可供停泊的浅滩；这里既无起始地点，亦无指定的目的地。这是一项平稳且又永恒地处于漂泊状态的事业”。［1］（p.99）
反观中国，由于实行中国共产党领导下的多党合作制度，我国领导人可以同时兼具政党成员和行政人员双重身份。因此我国领导人既不同于西方的政务官，亦区别于纯粹的事务官。在具体认定领导责任时，应该根据领导行为的性质作出不同的认定。只有当领导人实施了政治行为时，才能按照政治活动特有的规则认定与追究政治责任，即由领导人所在的政党决定其去留或职位。
2. 作为行政体制内部成员的行政领导人及其应当承担的行政责任。马克思·韦伯在其著名的“以政治为业”的演讲中所描述的专业官吏体制，虽然打破了贵族等级制度，实现了梅因“从身份到契约”的转化，但在该体制内部，作为保障民主的有效手段，却是以实行严格的科层制为特色的。由于“社会的或政治的意义上的权力，意味着权威和上级与下级之间的一种关系”［2］（p.213） ，于是，一定的行政级别转变为行政领导人的外在特征：级别意味着权力的等级，级别意味着不同的智识，级别意味着更多的责任，级别意味着凡人的敬仰。我国1993年制定的《国家公务员暂行条例》第9条就将级别作为区分领导职务与非领导职务的标准，从这个角度来说，我国现行行政体制中的行政领导人包括级别为13级以上的科级副职以上干部。正如法国作家巴尔扎克所言，行政体制内部人员的职责分工呈金字塔形结构。因此除了最高级别的行政官员外，其他所有行政领导人在行政体制内部都兼有两种身份：行政领导人（发出命令者）和非行政领导人（执行命令者）。这矛盾的双重行政身份，使行政领导人既要承担所辖区域社会秩序的平稳运作、所属组织的正常管理，又要妥善地执行与实施上级领导分配的任务。而无论是哪一种行政领导行为领域，对行政责任的认定都以有无实施违反行政领导职责的行政领导行为为标准。如果行政领导人因为故意或过失，积极实施违反行政领导职责的行为或消极抵抗行政领导职责的履行，都应当承担相应的行政责任。[①]
3. 作为公民的领导人及其应当承担的民事责任、刑事责任。当领导人以纯粹的个人身份从事社会活动时，与其他公民一样，要受到民事法律规范和刑事法律规范的约束。法国“权限裁定法院曾经在莫里佐案中非常明确地认定，个人行为的定义就是追求某个与行政职能毫无关系的目的的行为”［3］（p.209） .当然，个体存在的性质在一定程度上左右着领导人的其他活动。行政领导人在开展行政工作时，也不可避免地会受到其个人生活以及其所在群体生活习性的影响。由于手中掌握分配资源的权力，行政领导人比其他公民更有可能通过公权力的运作达到使个人私行为合法的目的。因此行政领导人对自己的行为不仅仅承担与普通公民一致的民事或刑事责任，行政领导人的部分“私人”活动也应成为政治责任与行政责任的关注点。如果行政领导人以公民身份为幌子，实际上从事着权力寻租、权钱交易时，就要揭开行政领导人的公民面纱，追究相应的责任形式。
三、认定行政责任的标准：行政领导职责的界定
区分领导人的不同身份，仅仅是正确认定责任的前提。为正确认定行政责任，还应该进一步找到恰当的“黄金分割点”――行政领导职责。对行政领导人而言，居于管理和支配地位的身份使其掌握着更多的行政权力，为防止孟德斯鸠所说的“滥用权力”现象的出现，必须采取约束和规范行政领导权的措施。行政领导职责或是对行政领导人“应为”内容的具体描述，或是对行政领导人合法活动与违法行为之间的界限划定，因此成为有效制约行政领导权的制度设计。若行政领导人未履行或未妥善履行行政领导职责，且这种未履行或未妥善履行的行为属于其主观意志能力范围内，就要承担相应的行政责任。
（一）行政领导职责的渊源
1. 宪法。宪法是我国的根本大法，也是规范行政体制设置、人员工作安排的基础法律。从《中华人民共和国宪法》第88条第1款、第90条第1款、第105条第2款等规定可以看出，我国实行的是行政首长负责制。但我国宪法未对各部门首长的行政领导职责作具体列举，仅笼统规定“负责本部门工作”，且未规定除行政首长外的其他行政领导人的行政领导职责。
2. 法律。从我国现行有效的法律来看，没有一部法律明确规定行政领导人的具体行政领导职责。许多法律在这一领域处于空白状态，一部分法律即便略有涉及，大多也采取了“实行……负责制”、“由……负责”、“由……主管”等不确定法律概念的表述方式。如《中华人民共和国国务院组织法》第7条第1款规定：“国务院秘书长在总理领导下，负责处理国务院的日常工作。”
3. 行政法规、地方性法规和规章。从这一位阶开始，对行政领导职责的规定出现了具体和细化的趋势。如《福建省人民政府关于重大安全事故行政责任追究的规定》第6条明确规定了政府各部门在加强安全监督管理，防范重大安全事故的发生的5项职责，包括安全政策的宣传与贯彻，防范工作的部署与实施、重大工程的审批与检查、隐患事项的报告与备案等等。但这三个层面的规范数量较少，如目前可查找的具体规定行政领导职责的行政法规，仅有《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》，地方性法规中的大部分也限于安全事故方面，其他行政管理领域的职责涉及不多。
4. 行政规定。由于行政领导领域较高立法层面规范的滞后性与稀缺性，现实中存在大量由各级人民政府或各具体职能部门制定的相关行政规定。这些行政规定大多面向内部工作人员，具有较强的部门特色。鉴于行政领导职责属于行政机关内部职责分工的性质，涉及该内容的行政规定即便没有经过公布，在实践中也仍然作为认定是否违反行政领导职责的重要法律渊源。当然，该行政规定在制定过程中是否遵循以往的行政惯例，以及有无采取类似于规章以上规范性文件制定程序中的措施，如听证会、座谈会等，都会影响认定机关对该行政规定的尊重程度。
5. 行政责任书。各种形式的行政责任书，是在“依据客观需要，考虑主观可能，既要合理，又要合法”的总原则下，自我营造竞争压力、以期明晰权责、最大程度地发挥工作热情的有效方法。［4］（p.56） 如《2003年运城市科技依法行政目标责任书》就将“加大对民营科技企业的认定力度，各县、市、区平均新认定1－2个民营科技企业”等内容确定为山西省科技厅厅长和运城市科技局局长的法定职责。为打击执法腐败现象，广州海关各级领导干部和一线业务岗位人员逐级签定《依法行政责任书》，以期达到强化相关领导人工作责任感的目的。这种根据具体工作需要，细化、明确行政领导职责的行政责任书，普遍存在于各具体行政部门，成为落实执法责任制的重要举措。在规制缓和、参与行政不断发展的行政国家中，以契约方式收集信息达到更好地分配权责的“责任书”模式理应成为认定与追究行政领导人行政责任的法定依据。
5. “军令状”。行政领导人在特殊情况时立下的“军令状”，若令状中预设的目标表达了该行政领导人欲“严于律已”的真实意愿，则可将其视之为对社会作出的承诺。承诺一经作出，势必引发公民对承诺结果的预期，尽管并不是所有对政策的预期都可以纳入司法保护的范畴，但行政领导人能否恪守自己的承诺、有无抵毁诚信政府的行径，自然应成为评判领导人行政绩效的标准。
分析至此，似乎行政规定、责任书和“军令状”作为补充的“法”渊源地位已经毋庸置疑，但对这些“法”形式自身正当性的追问却为我们敲响了警钟：行政规定中充斥着大量毫无根据的连带责任或客观事实责任[②]，行政责任书中弥漫着以强制性指令取代共同磋商机制的气息[③]，个人的“军令状”更是成为强迫下级官员按照自定标准行事的工具。依此“法”形式作出的认定与追究行政领导人行政责任决定，实际上背离了法治精神和制度的预设目标。尤其在决定结果涉及行政领导人作为公民的基本权利时，如撤职、开除处分实际上剥夺了被处分人从事工作的权利，影响到宪法规定的生存权，降任、减俸直接影响的是公民受宪法保障的财产权，作为“法”依据形式的行政规定、行政责任书和“军令状”，即便没有上位法的直接规范，也应符合法治行政的基本原则。也就是说，即使是国家处在危难之中，决策的做出也不能违背原则所保障的基本价值，它涉及“自由、隐私、责任、平等、机会等将人尊重为理性人”［5］（P.8） 的基本需求，否则就要否定其法拘束效力。因此，当行政规定、行政责任书和“军令状”因违背基本原则而丧失自身的正当性时，就不能成为认定与追究行政领导人行政责任的法定依据。
（二）行政领导职责的具体表现
上述分析显示，为保障行政领导行为的灵活与便利，在涉及行政领导职责时，大多表现为笼统的、大概的授权。因此，在更多的时候，行政领导人的行政领导职责呈现为多样态的、零散的、个性化的措施。然而，不论行政领导职责的形式如何，行政领导人处于统筹管理、协调各部门运作的地位特征，使其在采取各种措施时总是基于共同的考虑：减少相关的矛盾冲突、推动和谐发展、促进组织团结、提高行政管理效率。于是，不论行政领导人服务于哪一个具体行政部门、处于何一行政级别，行政领导职责总表现为以下几个方面，只不过程度和范围有所差异。
1. 利益的妥善衡量。在授益行政日益发展的今天，人们对行政的理解，已经从法律授权下的侵害范畴越来越多地转移到受影响利益在行政过程中的应有关注上。尤其在政治、经济、文化需求呈现多元化的社会中，维持稳定公共秩序的行政管理职责，更多地表现为协调、缓和各种不同利益团体之间的矛盾与冲突。“当政府必须在互相冲突的权利主张之间选择时， ‘权衡’是一个恰当的词汇。在这种情况之下，政府所能做的，就是估计互相冲突的权利的是非曲直，然后，根据自己的估计来行动。”［6］（P.263）
但是，利益冲突的各方并不总是“相同级别”的选手，因此行政领导人必须引导相关部门听取“不同的声音”，了解不一样的需求。特别是在部分利益团体具备通过赞助或信息供应等方式左右行政领导人决策的能力时，为相对弱势的利益群体提供表达观点的机会，缓和冲突各方的矛盾、纠正工作中的不当利益倾向就成为行政领导人的主要工作职责。若行政领导人不能妥善衡量各种利益，使“受管制利益或受保护利益在行政决定过程中得到了相对过分的代表”［7］（p.65） ，就会“导致一种持续的有利于这些利益的政策偏向”[④]，从而激化社会矛盾。如城市拆迁过程中，被拆迁户由于利益个体的分散性、专业知识的欠缺性等诸多因素，往往难以集中力量表达“心声”，容易成为利益衡量中的漠视群体。这也是有关拆迁问题投诉比例大幅上涨情况出现的主要原因。因此，负责该项目的行政领导人在制定房屋拆迁政策时，应特别关注该利益团体的意见，必要时应通过组织社会调查、举办来访接待、开通网络信箱等方式，为相对弱势的利益群体提供表达观点的机会，并在拆迁期限、拆迁补偿等方面切实考虑他们的困难。
2. 资源的合理分配。行政国家向福利国家转变的现实，使行政机关不再是立法意图的“传送带”，相反，执行法律之外的经济、社会、文化建设任务成为工作中的重头戏。行政任务的变化，促使作为行政机关高级官员的行政领导人转变组织与管理模式，尤其是拥有许可、审批权限的部门行政领导人，更要注重行政处理背后资源的合理分配问题，在开源节流的同时提高行政效率。以环境资源为例，由于“环境问题广泛的利益冲突，本身是个资源有效分配的问题”［8］（p.30） ，因此，在许可企业经营的同时必须采取措施最大限度地保护可能受污染的环境，使政策效果的受益和成本负担对社会整体而言达到公平分配的效果。在我国，各级环境保护行政主管部门通常采用与企业之间签订环境影响报告书的方式，保护有限的环境资源。虽然报告书的具体内容视污染程度、企业规模等情况而异，但保护有限环境资源的目的总会引领着主持该项工作的行政领导人，注意协定条款的设计，包括从数量、装置、原料、选址等多个方面对企业的废水废气排放加以控制。
3. 程序的适当关注。由于行政灵活性的内在要求，使以立法的形式明确行政领导人在政策形成过程中的具体权限，成为“乌托邦”的理想。更切合实际的作法，应为关注领导行为的过程，使行政领导人在达致管理目标期间遵循正当程序的基本要求。以“提出一定的行政目标，制定其政策，提供实施的计划，或曰实施政策及事业内容”的行政计划为例，“计划的规定内容，从开始到具体的细微的部分，都没有确定的完结性，包括着所谓非完结性、空白性的特征”。［9］（p.215） 若要求详尽具体地规定行政领导人在制定、实施行政计划过程中的行政领导职责，实则抹杀了行政领导人根据情事的变迁灵活、变通地发展、修正计划的优点。但如果放任行政领导人制定、改变行政计划，尤其是一些“具行政法法源效果”的约束性计划，无疑背离了法治行政的精神，成为恣意行政滋生的“温床”。如我国很多区域城市规划有过多个版本，始终不能贯彻始终。一届政府有一届政府的规划，部分地方拆了建、建了拆，浪费了不少财力、人力和物力，“长官意志”成为规划频繁变动的最主要因素，因信任规划作出投资的个人和组织为此苦不堪言。有鉴于此，各国均采取广泛授权与程序设计相结合的方式规范行政领导权，以获得最佳的双赢结果。[⑤]当然，为保障行政效率，不同行政计划的公开程度有所差异，听证的要求也仅限于涉及土地利用价值转变与重大公共设施或事业的设置。
4. 组织的正常运作。行政领导人在扮演所辖区域行政事务最高管理者的同时，也是机关全体工作人员的主管，因此在他领导下的职员的效率和服务成绩的表现，也成行政领导人行政领导职责的重要内容。在等级制的官僚体制中，上级必须指示自己的下级行事，给他们提供完成工作所需要的资金，为了职责分配和执行监督适当地授权给下级。相应地，“他们也为自己的下级如何使用所提供的资金和如何实施所授权力去完成任务而负责”［10］（p.65）。但是，这种为下属负责的客观责任的承担，仍要以行政领导人清楚职责分配的界限并保证下属在其授权范围内行政为前提。纯系下属个人的主观因素导致的违反职责的行为，不是行政领导人行政责任的追究范围。即便是适当的连带责任，也应与毫无缘由的“连坐”相区分。虽然许多事故确实可以通过加强领导和监督予以避免，但是，同样也有一定的事故发生比例是领导人以外的因素所决定的。“不是常常发现，一时的愤怒和直接的利益，对人们行为的控制，比对政策、效用或正义的全面或长远的考虑，更为有力、更为专横吗？”［11］（p.2）这种人类固有的性格特征，并不是领导得当、工作到位就可以改变的事实。如果让领导人为这样的事实承担责任，自然是不合理的。
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