2018论行政诉讼的证据规则
内容提要：为了制约行政机关在实体法律关系中的行政权力，保证法律关系主体间的平等关系，我国《行政诉讼法》在证据问题上作了严格的规定。行政诉讼的证据规则是行政法律关系的内在需求所决定的。从法律关系的理论角度看，这种证据规则是为了实现法律关系主体之间的权利义务平等。行政诉讼的证据规则的确立，是平等司法原则通过法律技术改进为具体规则而实现的，是司法规则进步和科学化的重要表现。从证据学的角度看，不同类型的诉讼证据的本质是相通的，都是诉讼法律关系主体用以证明案件事实情况的材料，这些材料的价值体现在与诉讼主体的权利义务的关系上。诉讼主体所运用的证据材料若能使其在诉讼过程或诉讼结果上获得权利的实现，这种证据材料也便实现了其价值。因此，可以说，证据是和不同的诉讼关系、诉讼法律关系的主体及其运作证据的方式相关联的，不同性质证据的诉讼决定了不同的证据规则。本文试图围绕行政诉讼证据的规则与行政诉讼证据的内容形式之间的关系和行政诉讼证据的特点以及行政诉讼证据规则的特殊性等问题进行了较为深入的探讨和分析。并就行政诉讼证据制度尤其是举证责任制度一些不尽人意的地方提出了几点可供参考的建议，以期进一步完善我国行政诉讼的体制。
关键词：行政诉讼; 证据; 举证责任; 行政机关; 相对人; 举证时效; 完善
从证据学的角度看，不同类型的诉讼证据的本质是相通的，都是诉讼法律关系主体用以证明案件事实情况的材料，这些材料的价值体现在与诉讼主体的权利义务的关系上。诉讼主体所运用的证据材料若能使其在诉讼过程或诉讼结果上获得权利的实现，这种证据材料也便实现了其价值。因此，可以说，证据是和不同的诉讼关系、诉讼法律关系的主体及其运作证据的方式相关联的，不同性质证据的诉讼决定了不同的证据规则。
一、诉讼证据的规则和诉讼证据的内容、形式是密切相关的。证据的内容、 形式决定着证据规则，因此，在论证行政诉讼证据规则之前应考查行政诉讼证据的内容和形式，行政诉讼证明的是具体行政行为是否合法，是否侵犯相对人的合法权益。民事诉讼证据的内容体现为证明双方当事人在民事法律关系中的某种行为和事实，而刑事诉讼法证据所要证明的是犯罪嫌疑人、被告是否有犯罪行为或犯罪事实。在证据的形式上，行政诉讼证据主要有两个方面特点：
（一）、行政诉讼的证据主要来自于行政案卷。行政机关做出行政决定或进行行政复议都必须有证据为根据，而相关的材料都将收入行政决定和行政复议的案卷中，产生行政诉讼法律关系后，这些案卷将提交法院审查。因此，在行政诉讼阶段，证据的主要渊源（形式）是行政案卷。在我国，法律限制被告在行政诉讼中自行收集证据，反对先决定后取证。原告在起诉时应提供必要的证据，以证明其权利被作为被告的行政机关所侵犯。因此，行政案卷证据是行政诉讼证据的主要形式。
（二）、文书证据主要体现为规范性文件和非规范性文件证据（1）。这主要是因为具体行政行为的做出除了依据法律法规外，还依据各种规范性文件，甚至一些非规范性文件。例如：我国《商标法》第三条规定：“经商标局核准注册商标，商标注册人享有商标专用权，受法律保护。”该法第五条还规定：“国家规定必须使用注册商标的商品，必须申请商标注册，未经核准注册的，不得在市场销售。”即如要证明对某项产品在市场上有销售权的，要求权利人必须具有经商标局核准注册的注册商标证。行政诉讼的文书证据是规范性文件所要求的特定形式的证据。就是决定、命令、行政指导性文件等等尽管不具有对外的法律约束力，但往往是行政机关作出具体行政行为的依据。行政诉讼证据的这个特征要求有更严密的规则来规范行政行为。
行政诉讼证据的特殊内容和形式要求，决定了行政诉讼证据规则的特殊性，这具体表现为举证责任和证据的收集两个方面。
二、;举证责任制
举证责任制在行政诉讼中举证责任制度有其自身的复杂性，它直接关系到行政诉讼法目标价值的顺利实现。因而，我们有必要从举证责任的性质，行政诉讼中举证责任的分担，举证时效等多方面来探讨举证责任制，以期使行政诉讼法得到进一步的完善和发展。
（一）、举证责任的性质。关于举证责任在性质上究竟是一种权利还是一种义务，或者是一种责任还是一种规则，法学界素有争议，至今尚未定论。举证责任的概念由德国传至日本，在清1910年起草《大清民事诉讼法律草案》时从日本直接援引过来。但最初引入我国的举证责任指的是提供证据责任，而不包括证明责任意义上的举证责任。随着新中国诉讼法学理论的发展，许多学者已经自学地将“举证责任”分别表达为提供证据责任和证明责任两层含义了。也就是说，举证责任主要解决案件事实应由谁来提供证据证明以及对待事实和主张能够证明与不能证明的法律后果的问题。所以，我认为举证责任是法律假定的一种法律后果即承担举证责任的当事人应当提出自己的主张证明自己的主张，否则将承担败诉的法律后果。
（二）、行政诉讼中举证责任的分担。在行政诉讼中，举证责任存在自己的特殊性和复杂性（2）。举证责任分担须符合诉讼公平的要求，即举证责任的分担须符合保障当事人诉讼地位平等这一诉讼程序的基本原则。而行政诉讼是以不服行政行为的公民、法人或者其他组织为原告，以作出行政行为的行政机关为被告的诉讼。这是我国行政诉讼的原告、被告的主要特点，而这种原告和被告是恒定不能交换的，如果举证责任设定不妥，就导致完全的不公正。那么在这样一种特殊的情况下，行政诉讼法是如何本着正义和维护诉讼地位平等的原则规定举证责任的分担呢？
1、被告对作出的具体行政行为负有举证责任。《行政诉讼法》第32条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任------”，这一条规定明确了被告对作出的具体行政行为负有举证责任的特殊的证据规则。行政诉讼的目的，是对行政机关作出的具体行政行为进行司法审查。行政机关的具体行政行为的合法与否的一个重要的标准，是行政机关作出具体行政行为是否依据充分确凿的证据，没有以充分确凿的证据为基础的行政行为，即为违法行为。当被告不能证明具体行政行为合法，而法院又无法查清案件的真实情况时，则由被告承担败诉的后果。而原告并不因为举不出证据证明具体行政行为的违法性而败诉，这样既可保障行政相对人不因举不出具体行政行为违法证据其合法权益受到侵害，又能督促行政机关依法行政。《行政诉讼法》之所以规定行政机关对其作出的具体行政行为承担举证责任，是由以下原因决定的：
; ①行政行为的构成要件要求具体行政行为符合法定程序的一个最基本规则是“先取证，后裁决”，即行政机关在作出裁决前，应当充分收集证据，然后根据事实，对照法律作出裁决，而不能在毫无证据的情况下，对公民、法人或其他组织作出行政行为，因此，当行政机关作出的具体行政行为被诉至法院时，应当能够有充分的事实材料证明其行政行为的合法性，这是被告承担举证责任的基础。
②在行政法律关系中，行政机关居于主动地位，其实施行为时无须征得公民、法人或其他组织的同意，而公民、法人或其他组织则处于被动地位，因而为了体现在诉讼中双方当事人地位的平等性，就应当要求被告证明其行为的合法性，否则应当承担败诉的后果，而不能要求处于被动地位的原告承担举证责任，否则将对原告不利。事实上，由于行政法律关系中双方当事人的这种不同的地位，原告将无法或者很难收集到证据，即使收集到，也可能难以保全。而如果当原告不能举证证明自己主张时，由原告承担败诉后果，是有失公正的。
③行政机关的举证能力要比原告强。在一些特定情况下，原告几乎没有举证能力，有些案件的证据需要一定的知识、技术手段、资料乃至于设备才能取得，而这些又往往是原告所不具备的。因而要求原告举证是超出其承受能力的。
从以上原因不难看出对于作出的具体行政行为的举证责任必然落在被告行政机关肩上，这也充分体现了行政诉讼的目的：首先，有利于促进行政机关依法行政，严格遵守“先取证，后裁决”的规则，从而防止其实施违法行为和滥用职权，其次，有利于保护原告的合法权益，当被告不能证明其具体行政行为合法，法院又不能放弃审判时，作出有利于原告的判决，防止公民、法人或者其他组织的合法权益遭受不法行为的伤害。
2、不作为行政案件由相对人举证责任。举证责任由相对人承担是由不作为行政案件的特殊性决定的。当事人为实现自己的权利，证明自己的主张的正确性成为了避免承担某项义务而必须承担举证责任。应当有当事人举证而拒绝的，当事人将承担不能因此而出现的诉败后果，其权利有可能得不到保障。我国《行政诉讼法》第32条规定：“被告对作出的具体行政行为应负举证责任…”。由此可知，我国行政诉讼法实施的是举证责任倒置原则，即被告承担举证责任。然而这只是针对于行政作为行为而言的，但在行政诉讼中不作为案件的比例很大，是否适用这一规定呢？那么首先让我们来了解作为与不作为行政行为有那些不同之处。
①相对人行为性质不同。行政机关作为行为是基于相对人的违法行为而行政机关不作为行为一般是基于相对人的合法行为。
②行政行为性质不同。作为行为是指行政机关针对相对人的违法行为，经过一定程序，作出的能够引起一定法律后果的行为，是行政机关的积极行为;不作为行为是行政机关应为而不为，没有经过任何行政程序，是行政机关的消极行为（3）。
③人民法院审查的内容不同。作为行政案件，人民法院审查行政机关作出的具体行政行为的合法性；不作为的行政案件，人民法院审查相对人适法行为是否合法有效。
④裁判结果不同。对作为 行政案件人民法院根据不同情况可以作出维持、撤消或变更的裁判；对不作为的行政案件则是判决驳回诉讼请求或判决限期作为。
（三）行政诉讼中的举证时效问题。我国的《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》对当事人的举证责任行为没有在时间上给予限制。在刑事诉讼法的整个过程均可以取证、举证，法院认为事实不清，证据不足的，可退回检查机关补充侦察。民事诉讼的当事人在整个诉讼过程中对自己的诉讼主张也可以不断地举证，而不受审级的限制。与《刑证诉讼法》第33条关于“在诉讼过程中，被告不得自己向原告和证人收集证据”的规定，对被告的取证行为给予了时间上的限制，即原则上只能诉前取证。
最高人民法院《关于贯彻执行（中华人民共和国）行政诉讼法若干问题的意见》（试行）第30条规定，被告在一审庭审结束前，不提供或者不能提供作出具体行政行为的主要证据所依据的规范性文件的，人民法院可以依据行政诉讼法第32条和第54条第2项之规定，判决撤消被诉具体行政行为。可见，根据最高人民法院的司法解释，被告应当在一审庭审结束之前，向人民法院提供证据，在这之后提供的证据没有证明效力。这样规定主要是为了防止利用第48条缺席判决的规定，来规避第33条的规定，以期在第二审程序中取得有利地位，从而逃避责任。具体而言，当行政机关在没有证据的情况下对原告作出裁决，原告起诉后，被告无法举证，而第33条又规定诉讼中不得自行向原告和证人收集证据，而当法院作出缺席判决后，被告不服上诉，并将其在一审审理期间收集的证据提供给二审法院，从而导致二审法院审理困难，带来被动局面。法律对举证时效问题作出规定，就可以防止上述情况的出现。
由上可以看出：在行政诉讼中原则上由被告承担举证责任，但不否认在一定条件下需要由原告举证；举证责任规则和被告享有提供证据的权利统一。被告对具体行政行为合法承担举证责任并不等于被告只有举证义务而无举证权利。从被告的诉讼利益考虑，举证只是为了证明其被诉具体行政行为的合法性，辩驳原告的诉讼主张。因此，被告为维护公共利益和具体行政行为的法律效力，享有主动向法院提供证据的权利，而不是由法院简单的从其案卷中调取证据。举证是一种权利，也是一种义务。
（四）行政诉讼中的举证责任制度完善了行政诉讼的证据制度，是行政诉讼理论一个重要而复杂的问题，从实践来看，举证责任制有其积极的意义，它既有利于保障原告的合法权益，又有利于促使行政机关增强依法行政的责任心，从而更主动，全面地实现司法对行政的监督，也即有利于促使行政机关依法行政，但是，从司法实践来看，举证责任制度中尚存在着不尽人意，为此，提出以下几点建议以供参考。
1、加强对原告举证的指导和引导，实行合理分担原告的举证责任。对于原告如何举证，本人认为，由于我国很大一部分公民法律素质较低，缺乏举证方面的知识。不知道怎样围绕自己的诉讼请求或反驳理由进行举证。因此，应建立对原告举证的指导和引导制度，如立案后，庭审前可向其发送“举证须知”，“举证索引”等举证指导书，告知原告如何就其主张和双方争议的焦点提供证据，并告知其举证不能或举证不是应承担的法律后果，同时还应当告知原告可申请法院调查收集证据的范围，以及不同案件的不同举证范围。对于案情复杂的案件，法院可分阶段、分层次地对原先的举证进行指导和引导。需要指出的是，在对原告的举证进行指导和引导进程中，必须注意指导的内容是宏观抽象的，是原则的，不应是具体的，以免影响法院的威信和公正裁判。
2、完善行政诉讼举证时效制度，明确规定不及时举证的法律后果。所谓举证时效制度，是指案件当事人必须在一定期限内举证方为有效超过期限举证，法院可不予采纳，与不举证承担相同的法律后果。规定举证时效，主要是为了保证案件的审限，防止当事人无期限拖延举证，提高办案效率，实现诉讼效益的经济原则以及保证当事人诉讼地位的平等。根据《行政诉讼法》和最高人民法院《关于贯彻执行中华人民共和国行政诉讼法》基于问题的意见》（以下简称《意见》）对此有关规定，我国现行的被告举证时限制度的特点，主要有以下几个方面：
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