2018行政处分争议的可诉性探讨
「摘要」将行政处分争议纳入法院诉讼，是完善公务员权利救济制度的需要，并有利于行政机关提高依法行政和管理公务员水平，有利于提高行政诉讼的实际效果。行政处分争议具备提起行政诉讼的条件。将行政处分纳入行政诉讼符合行政诉讼制度的要求，突破行政处分不可诉法律规定的时机已经成熟，也是对国外公务员管理先进经验的有益借鉴。 国家公务员管理条例实施多年后，去年颁布的《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）又已于今年1月1日实施。但是，面对一个个因不服行政机关处分决定而想寻求法院讨个公道的公务员仍然一脸无奈地走出法院，笔者认为，对行政处分的可诉性进行探讨非常必要。行政处分是指行政机关对违纪违法但依法不追究刑事责任的公务员所施行的惩戒措施。由于它是行政机关内部的纪律责任措施，所以又称行政责任方式或内部行政法律责任承担方式。行政处分分为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六种。我国行政诉讼法明确规定，公务员不服行政机关的奖惩决定不能提起行政诉讼，所以，行政机关的行政处分决定一直被排除在诉讼之外，行政处分决定的终局权被赋予了行政机关。随着国家民主与法制建设的不断加强、公民法律意识的不断提高和依法治国方略的不断推进，行政处分的这种不可诉性已越来越不能适应形势发展的要求。本人认为：将行政机关的行政处分决定纳入行政诉讼，既是当前形势发展的迫及需要，在理论上也是可行的。
一、将行政处分争议纳入法院诉讼的必要性
将行政处分争议纳入法院诉讼的必要性，突出表现在以下三个方面：
（一）将行政处分争议纳入法院诉讼是完善公务员权利救济制度的需要
1、错误的行政处分决定对公务员存在着严重的权利侵害。行政处分是行政机关对公务员作出的一种负面评价和制裁，是对公务员声望、名誉的一种否定性评价，并且公务员在受到处分期间不得晋升职务、级别，除警告处分外不得晋升工资档次，降级、撤职的还要相应降低工资，尤为严重的处分——开除，则剥夺了公务员在国家行政机关工作的权利。所以，错误的行政处分不仅不同程度地直接损害着公务员的人身、财产方面的权利，而且对被处分公务员的个人发展和自身价值的实现也存在程度不同、时间较长的损害。《公务员法》第一百零三条规定，因处分对公务员造成名誉损害的，应当赔礼道歉、恢复名誉、消除影响；造成经济损失的，应当依法给予赔偿。这条规定也足以说明，错误的行政处分决定会给被处分公务员造成人身和财产方面的损害。
2、现行行政处分中公务员私权利救济制度存在明显缺陷。法治国家对公民私权利完善的救济机制包括社会救济、行政救济、诉讼救济三种。因我国还没有建立相对独立的社会救助机构，社会救济也只是通过新闻舆论、来信来访等方式向权力机关、行政部门或司法机关等反映和沟通一些救济信息与渠道，这些方式对于公民具体救济问题的落实并没有任何法律上的有效的保障。在行政救济方面，我国现行的行政救济机制主要是通过申请复议或申诉制度来体现，由于复议或受理申诉的主体与原作出行政行为的行政机关权利关联性甚大或关系更为密切（如被处分公务员向监察部门申诉，则受理申诉的部门与原作出行政处分的部门都为同级政府组成部门；被处分公务员向上级行政机关申诉，则受理申诉的机关与原作出行政处分的机关为上下级关系），因此，我国的行政救济制度还难以真正发挥立法者预期的在保障公民权利、促进行政权力依法行使方面的作用。诉讼救济因其救济主体——人民法院所处的中立裁判地位和救济程序的完备、合理、公开、公正，以及救济效力的确定性和强制性，所以诉讼救济是公民私权利在社会救济、行政救济失败之后最有效、最高级的救济方式，也是国家保障公民权利的最终一道防线。
在行政处分中，公务员处于被管理者的地位。作为公务员所依法拥有的权益在不当的行政处分中遭受侵害与公共行政权力对公民私权利侵害的性质是相同的。综观行政处分中公务员私权利的救济手段，最高、最终的也就是行政救济，即按《公务员法》第九十条规定，公务员对涉及本人的处分不服的，可以自知道该处分之日起30日内向原处理机关申请复核，对复核结果不服的，可以自接到复核决定之日起15日内，按照规定向同级公务员主管部门或者作出该处分机关的上一级机关提出申诉，也可以不经复核，自知道该处分之日起30日内直接提出申诉；对处分不服向行政监察机关申诉的，按照《中华人民共和国行政监察法》（以下简称《行政监察法》）的规定办理。但是，按照《行政监察法》的规定，监察机关受理不服行政处分的申诉后，发现该行政处分不当的，并不必然变更或撤销，而一般建议原作出行政处分的行政机关自行纠正。所以，行政处分中公务员权利的行政救济较之于其他本就缺乏效果保障的行政救济，效率又更低，效果又更差。尽管如此，法律法规仍赋予行政机关对于行政处分的终局权，而不能对公务员权利遭受的侵害，施以最有效的诉讼救济，这是行政处分中公务员权利救济制度的明显缺陷。
3、对行政处分中公务员权利实施诉讼救济是现代法治的要求。《世界人权宣言》第八条：“任何人当宪法和法律赋予的基本权利遭受侵害时，有权由合格的国家法庭对这种侵害行为作有效的补救。”我国法律法规也已赋予了绝大多数的权利遭受侵害时有权寻求诉讼救济。如今，企、事业单位对职工或者行政机关对本单位工人作出的造成名誉、经济损失或开除的处分，被处分人尚可依照劳动法律法规等向法院提起诉讼。行政机关的公务员遭遇类似性质的处分却没有向法院寻求诉讼救济的权利。公务员所遭受的这种法律地位的不平等明显不符合现代法治的要求。公务员对自己依法拥有的权利认为被行政处分侵害时，也应该享有向法院诉讼的权利。所以从现代法治发展的要求出发，应将行政处分中公务员的救济机制完善到诉讼救济，即对行政处分不服的，应允许公务员向法院提起诉讼。
（二）将处分争议纳入诉讼有利于促进行政机关提高行政水平
将行政处分争议纳入法院诉讼：
一是有利于解决行政内部争纷，维持正常的行政工作秩序。公务员对行政处分的终局决定不服，必然在行政机关和公务员之间产生或明或暗的矛盾和对抗，并且这种矛盾和对抗因缺乏中立者的协调往往很难调和并消除，有些甚而引起矛盾激化或酿成事端。这种状况明显不利于行政机关的和谐和行政工作的开展。而将处分争议纳入诉讼，法院就可以中立者的地位，依据法律和完备、合理的审判程序发挥在处分争议中定纷止争的功能。公务员与行政机关的直接对抗也因诉讼很快转化为公务员与法院、行政机关与法院的主要诉讼关系而缓和、消除，从而使行政机关的行政秩序能得到正常维持和调节。
二是有利于提高行政机关的依法行政意识和管理公务员的水平。将处分争议纳入诉讼，败诉的压力必然迫使行政机关的领导以更加充分确凿的依据和更加合法公正的程序来管理公务员，处分公务员，而克服其拥有终局权状况下养成的处分公务员的随意性。同时也有利于在首长负责制的行政机关培养和增强依法办事的意识，打破“一把手一言堂”的人治意识，促进行政机关依法行政水平的提高。
三是有利于充分发挥《公务员法》、《行政监察法》等公务员管理法律法规的作用。法学家有言：不能诉讼的法律不叫法律。的确，可诉性是现代法律的特性之一，没有纳入诉讼的法律往往可能蜕变为形同虚设的“一纸空文”甚至毫无活力的“法律木乃伊”。国家公务员管理的一系列法律法规因不能诉讼，其在推进依法治国方略中本应发挥的治官、治权的核心作用必然要大打折扣。也只有将这些法律法规纳入诉讼，其规范、管理公务员的职能才能得到充分地发挥。
（三）将处分争议纳入诉讼将大大提高行政诉讼的实际效果
当前的行政诉讼只对行政机关的外部行政行为进行司法审查和监督。这对促进依法行政和保护行政管理相对人合法权益两方面来说是治表、治流，因为造成对外不依法行政的根源是在行政机关内部。所以，将行政机关的内部行政行为——行政处分的争议纳入诉讼，实现行政机关自身的依法管理，强化行政机关内部的法治意识，才是在推进依法行政方面的治本、治源之举。只有且必须首先治本、治源，并将治本、治源与治表、治流相结合，才能真正实现行政诉讼活动的良性循环，达到行政诉讼更好地保护公民、法人或其他组织合法权益，维护和监督行政机关依法行政的目的。
二、将行政处分纳入行政诉讼的可能性
行政处分是处于管理者地位的行政机关对处于被管理者地位的公务员所实施的处罚，二者之间发生的纠纷争议也是因处罚而引起的，所以，这种纠纷归入行政诉讼最相宜。
（一）将行政处分争议纳入行政诉讼符合行政诉讼制度的要求
首先行政处分争议与行政诉讼所要解决的行政争议的特点相符。行政诉讼所解决的行政争议的特点是：“争议双方中必有一方为国家行政机关，如公安机关、税务机关等。另一方则是隶属于该机关某项行政管理权力之下的公民、法人和其他组织。争议的起因则是由国家行政机关行使行政管理职权的作为不作为行为引起的，争议的焦点在于行政机关的行政行为是否正确与合法。由于争议的一方为拥有行政管理权力的行政机关，另一方则是有服从行政管理义务的公民、法人或其他组织，所以在行政法律关系中的地位是不平等的。”行政处分争议正是国家行政机关在实施内部行政管理行为（即处分公务员），而行政管理相对方（被处分的公务员）不服这种行政处理决定而发生的争议。这种争议的一方是国家行政机关，另一方则是隶属于该行政机关的公务员。争议的起因是国家行政机关行使行政内部管理职权即对公务员作出行政处分决定而引起的。争议的焦点在于行政机关认为自己所作的行政处分决定正确、合法，而被处分的公务员认为行政机关的该项行政处分决定不是正确、合法的。在行政处分这一法律关系中，双方的地位也是不平等的，一方是拥有行政处分权的行政机关，另一方则是负有被处分义务的公务员。
其次，将行政处分纳入行政诉讼符合行政诉讼活动开展的目的。“行政诉讼的目的，一是保护公民、法人或者其他组织的合法权益，二是维护和监督行政机关依法行使职权。”将行政处分纳入行政诉讼,人民法院就可以通过对行政处分的正确、合法与否进行司法审查，并通过对合法的行政处分予以维持，对不合法或显失公正的行政处分予以撤销和变更，既保护了这种特殊公民群体——公务员的合法权益，也有力地维护和促进了行政机关依法行政。
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