2018论司法对体育行会内部纠纷的干预
「摘要」 足球俱乐部不服从中国足协的纪律处罚，应当可以提起行政诉讼。从司法干预与体育行业自治的关系来看，以诉讼来解决体育行会的内部纠纷，并不会影响体育行会的行业自治。但司法干预应当受到以下原则的限制：技术事项例外原则、用尽内部救济原则与仲裁协议效力优先原则。「关键词」司法干预；体育自治；行政诉讼；仲裁
一、问题的提出
2001年10月16日，中国足协公布了对甲B四川绵阳、成都五牛、长春亚泰、江苏舜天和浙江绿城俱乐部足球队涉嫌打假球的“14号处理决定”，对几家俱乐部进行了严厉的处罚。同一天，中国足协就广州吉利队在与上海中远汇丽队的比赛最后阶段的违规行为公布其处罚决定。被处罚的俱乐部纷纷叫冤，其中广州吉利宣布退出中国足球协会，并认为中国足协的处罚是对俱乐部名誉权的侵犯，于2001年12月13日，向广州天河区人民法院提起民事诉讼，起诉中国足协；而亚泰足球俱乐部则于2001年10月19日和11月10日，两次向中国足协提出申诉状，但中国足协未答复，亚泰足球俱乐部遂于2002年1月7日，以中国足协为被告，向北京市第二中级人民法院提起行政诉讼。这就是震惊全国的“吉利案”与“亚泰案”。2002年成为了中国足坛的诉讼年。2002年1月23日，北京市第二中级人民法院做出（2002）二中行审字第37号行政裁定书，以长春亚泰及其教练员、球员对中国足协提起的行政诉讼“不符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的受理条件”为由，裁定不予受理。2002年2月6日，广州市天河区人民法院做出（2001）天法民初字第3830号《民事裁定书》，该裁定书驳回了原告吉利俱乐部的民事起诉。尽管两个法院最终都没有审理，但其影响深远。
二、足协处罚行为的行政诉讼可诉性
在“吉利案”中，一审法院认定原被告之间是一种行业管理关系，不是民事关系；而亚泰案中，一审法院拒绝进行司法干预，似乎原被告之间不存在行政或准行政管理关系，那么，中国足协在对俱乐部进行管理时，两者之间既不是私法关系，又不是公法关系，那究竟是一种什么关系呢？
我们认为，在两起案件中，足协与原告之间都是一种管理与被管理的行业管理关系，具有行政案件的性质。而吉利案件中，一审法院驳回原告提起的名誉权侵权的民事诉讼，是正确的，而亚泰案件中，一审法院驳回原告提起的不服处罚决定的行政诉讼，是错误的。无论是从法理还是现行的法律规定来看，足协的处罚行为都应当具有行政诉讼的可诉性。
中国足协在对足球行业进行非自律性行业管理的时候，行使的是一种公权，而非私权。足协作为法律法规授权的组织和社团法人，兼具法律法规授予的管理权和按照行业规章的自律管理权两类管理权。两类管理权有所区别：作为行业协会，其自律管理权是依据章程规定对足球竞技活动进行管理，包括对竞赛规则、裁判及其规则，以及竞赛本身的管理等。这种管理多是一种专业技术性强的管理，主要依据自律性的竞赛规则实施；而作为法律法规授权的组织，其享有法律法规授予的管理权是依据法律法规的规定行使的，包括对整个行业的组织和宏观管理、对相对人的注册管理、对相对人的赛场外处罚等。这种管理涉及相对人法定的人身权和财产权，尤其是涉及注册许可、劳动就业、经济处罚等的管理权，是一种法定的公权力。这两种管理权产生纠纷的解决方式有所不同，前者是按照行业协会章程规定，由行业协会自行解决；后者则只能按照法律的规定，通过司法机关依据法定的行政诉讼程序解决。
“亚泰案”中， “14号处理决定”是中国足协实施公权力的结果，此项权力来自《体育法》，而非足协《章程》。中国足球协会在《体育法》的授权下对足球俱乐部做出了“处理决定”，这是一种依据法律法规的授权实施的管理行为，因此符合《行政诉讼法》的规定，即法律、法规授权的组织如果在行使公权力的过程当中有违法行为，应当作为行政诉讼的被告。2002年中国足坛还有一起重大的诉讼案件——黑哨龚建平受贿案，国际级足球裁判龚建平因为在裁判工作中收受贿赂，于2002年12月19日，被北京市宣武区人民检察院以“公司企业人员受贿罪”提起公诉，但2003年1月29日北京宣武区人民法院一审判决其“受贿罪”，2003年3月28日，二审法院北京市第一中级人民法院维持了这一判决。我们认为，在龚建平案件中，法院事实上将足球裁判视为从事公务活动的国家工作人员或“准国家工作人员”（“公司企业人员受贿罪”的主体是非国家工作人员的公司企业人员）。因此，这一判决解决了一个长期困扰的问题——中国足协是不是行政机关或受其委托的部门。龚建平受雇于中国足协，中国足协委托其为足球联赛服务，而龚建平最后被判处“受贿罪”，这就等于在法律上给中国足协定位，即中国足协在进行足球行业的非自律性行业管理活动中，就是准行政机关或受其委托行使权力的部门。
国外的司法实践也表明，足协之类的体育行会组织具有行政诉讼被告的资格。
在英美法系国家，判断某一组织的某个行为是否属于行政诉讼的受案范围，并不是由该组织的主体性质来决定的，而是由该行为所依据的权力性质来决定的。即不论该组织是什么性质的组织，只要该行为表明它行使的是公共权力，是对公共性事务的管理，那么就应受行政法的规范，应纳入司法审查的范围。体育行业组织是对体育行业公共事务进行管理的主体之一，因此，它的大部分行为是行使公共管理权的行为。从英美法系国家的行政法判例中可以看出，体育行业组织的公共管理行为是可以纳入行政法的调整范围的，这种行为也必须满足行政法的要求，如应遵循正当程序，应接受司法审查，等等。
在区分公法和私法的大陆法系国家，由于存在行政法院与普通法院的区别，因而首先必须对案件的性质加以区分，判断是否属于行政案件，从而决定由行政法院，还是普通法院来受理。在一般情况下，大陆法系国家根据一个组织是否具有行政主体地位或资格来判断其行为是否行政行为，是否受行政法调整的。因此，要判断行业组织在行政法中的地位，只要从它是否具有行政主体资格着手即可。而根据大陆法系国家的行政法规定，行业组织是公法人的一种，其行为也是一种公法行为，因而由这些行为引起的纠纷由行政法院受理。
因此，不论在英美法系国家还是大陆法系国家，体育行业组织成为行政诉讼的被告都不存在理论上的障碍。我国《最高人民法院关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题的解释》第1条规定：“公民、法人或其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起行政诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。” 可以看出，行政诉讼审查的对象不仅仅限于“行政机关和行政机关的工作人员的具体行政行为”，而是被扩展到了“具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为”。这意味着我国确定司法审查范围的标准不再是传统的“主体要素＋权力要素”（行政机关及行政机关工作人员＋行使行政职权的行为），而是以“权力要素”（具有国家行政职权并行使职权）为标准，即只要是行使行政职权的行为，不管其行为主体是否是国家行政机关，都可以纳入行政诉讼的受案范围。因此，《若干解释》第1条的规定将具有国家行政职权的组织的行政行为纳入了行政诉讼的受案范围，无疑在事实上扩大了可诉行政行为主体的范围，也就是说可诉行政行为的主体不仅仅包括行政主体（行政机关和法律、法规授权的组织），而且包括大量的具有国家行政职权但不具有公法人资格的非政府组织和机构。
因此，对于可诉行政行为主体来说，重要的不在于其组织形式是国家机关还是其他非政府组织和自律性组织，而在于其是否具有国家行政或准行政管理职权，在于其是否可以以自己名义独立行使国家行政管理职权或准行政管理职权，并承担相应的法律责任。由于足协一类的体育行会具有这方面的体育公共管理职能，应当可以成为行政诉讼的被告。
三、体育行会纠纷处理权与“特别权力关系理论”的发展
体育刑事纠纷，如龚建平受贿案件，由于构成刑事犯罪，只能通过刑事司法诉讼机制解决。国家司法机构对于体育刑事案件具有排他的管辖权，体育行会内部的纠纷处理机构以及体育行会外部的体育仲裁机构都不能对体育刑事纠纷进行处理，这一点比较容易理解。但对于其他的非刑事方面的体育纠纷，在存在体育行会的内部处理机制的情况下，为何还需要国家司法机构提供司法救济？这是否会造成司法干预对体育行业自治的侵蚀？对这一问题的解释，可以运用“特别权力关系”理论来进行说明。
根据传统的法学理论，体育行会内部纠纷处理权之类的权力，属于体育行会的“特别权力”，它的产生是基于体育行会的成员对体育行会有关权力的特别承认，体育行会与体育行会成员之间存在一种“特别权力关系”。在早期的法律实践中，对体育行会之类的社会公共团体行使特别权力（例如行业内部纠纷处理），国家司法权是不能进行审查的，当时法律实践遵循的是严格保障社会公共团体行业自治，这是资本主义发展初期严格保护契约自由的体现，因为绝大多数的行业组织都是通过成员之间的协议而成立的。
但是，随着时代的发展，为了满足现代社会生活的需要，大量的非政府公共组织纷纷涌现，在这些组织活动的领域，原有的以国家强制力为后盾的权力撤退了，国家放松或是放弃了对这些领域的直接控制，但这些领域内仍然存在着激烈的利益冲突，需要后继的社会权力对有关利益关系进行分配和裁决。因此，行业组织内部的纠纷处理机制应运而生。
随之而来的问题是，如何对行业组织基于“特别权力关系”而行使的行业内部纠纷处理权进行有效的救济，特别是在行业组织的裁决损害了成员的利益的时候。根据现代法治国家遵循的“有损害即有救济”的原则，这种对成员利益影响极大的“特别权力”，显然不应当逃逸出司法权力的管辖。
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