2018浅议税务行政自由裁量权
论文摘要; 自由裁量权，是指内容和实施要求法律无明确规定，或虽有明确规定，但为行政主体留有一定行使幅度的行政职权。税务机关是为国敛财、保证公共开支的职能部门，在税收管理中，法治化、信息化特征必将日益突出,税务机关依法征税、实施税务管理离不开法律赋予的行政自由裁量权。目前，我国80%的法律法规需要行政机关贯彻执行，与老百姓的生活密切相关；新《税收征管法》实施后，税收管理方面涉及的自由裁量权已多达5种，它们的有效行使对保护公民权利非常重要。行政自由裁量权是税务机关的重要权力之一，合理的运用自由裁量权既能有效的惩处税收违法行为又能提高行政管理的效率。但在实践中，税务行政自由裁量权有时出现“异化”的现象，有些税收执法人员根据税收任务的完成情况、个人的目的甚至随自己意愿决定执法中的尺度，对相同的违法行为适用的法律标准不一样，处罚的程度不一样。因而，有必要采取必要措施，使行政自由裁量权在税务管理中发挥有效作用，尽可能避免税务行政自由裁量权出现“异化”的现象。首先，进一步健全税收及相关行政法制建设：第一、提高税务人员的个人素质；第二、加强税收政务公开制度化建设；第三、强化对纳税人权利的保护；第四、在税收行政管理中推行并健全国家公务员制度；第五、继续深化税收管理体制改革。其次，加强税收管理的道德律化：第一、提高税务人员的个人素质；第二、创造激励人们自觉遵守道德的制度环境；第三、在尽最大努力排斥个人机会主义行为倾向发生的可能。关键词：自由裁量权; 税收管理; 税收征管法
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随着我国市场经济体制改革的逐步深化，加入世贸组织以及建设社会主义法治国家进程的加快，市场经济发展对政府职能、角色转换的要求更加强烈。这意味着政府维护公共利益、管理社会公共事务和自身行政事宜的体制、制度、方式方法等必须作出相应调整。
税务机关是为国敛财、保证公共开支的职能部门，在税收管理中，法治化、信息化特征必将日益突出。如何将依法行政与切实有效维护公民合法权益有机结合起来，在法治化、专业化管理过程之中提高管理效率和效益，更好地体现和发挥税收在提供、满足社会公共需要，促进经济可持续发展和社会全面进步等方面的职能、作用，是新时期税收管理应及时解决和妥善处理好的一个重要课题。
一、何谓“自由裁量权”
自由裁量权，是指内容和实施要求法律无明确规定，或虽有明确规定，但为行政主体留有一定行使幅度的行政职权。①
法律是一个国家历史发展的产物。作为与羁束行政权相对应的另一类行政职权，“自由裁量权”这一法律概念自16世纪确立以来，由于受个人主义价值观、自由主义传统观念，及宪政建设和发展道路中所形成的控制行政权力，以保证公民个人权利不受侵犯的控权观念的深刻影响，西方国家普遍对其抱有怀疑和限制看法。具体在不同历史发展时期，对自由裁量权的认识经历了两个发展阶段：
第一阶段在自由资本主义时期经济自由放任思潮和传统个人主义、自由主义政治思想统治社会经济、政治领域的背景下，整个社会对政府心存戒备，抱有敌视态度。故这一阶段的控权，主要强调利用立法和司法手段限制行政权力的范围，防止政府的过度干预，确保公民个人利益的绝对优先。这一思想反映在税法原则的确定上，即通过税收法律主义原则对课税要素法定主义、课税要素明确主义、合法性及程序保障原则四个方面内容的界定，不允许行政机关对税收法律本身存在自由裁量权。
第二阶段：20世纪以来，英美等资本主义国家开始进入垄断资本主义阶段，并逐步向福利国家迈进。社会经济稳定发展对政府支持的依赖性日渐增强。人们在社会现实发展趋势面前，不得不承认自由裁量权有其存在和发展的必要性；但同时，根深蒂固的自由主义政治经济思想和传统宪政、法治理念的延续又使人们担心行政权力天然的侵略性和内在固有的对外扩张的动力会对个人权利及自由造成极大的威胁。为此，在以个人权利为本位的控权论指引下，这一时期的控权主题转移到了防止公务人员滥用行政职权(主要重心又是防止滥用自由裁量权)上，主张利用“机敏的补救措施”，通过包括建立在“正当程序”原则上的行政程序制度及行政合理性原则的补充运用，以司法审查为主，多种形式并用来限制行政权力可能被滥用的范围程度，达到个人利益与公共利益的融合与并重。
综观上述两个阶段西方国家对自由裁量权的认识，不难看出它们都是在以公平为首要追求目标，以控制行政权力。保护公民个人权利为核心的控权观念及其相应理论直接作用下，适应不同历史发展时期条件环境的变化而在侧重点上有所改变、在态度上更为务实而已。
二、税收管理中的行政自由裁量权
税收管理是指税务机关依据客观经济规律和税收分配特点，对税收分配全过程进行决策、计划、组织、监督和协调，以保证税收职能得以实现的一种管理活动。因其必然涉及到国家、集体、个人三者之间经济利益的调整变动，集行政、经济、法律等方法于一体，使税收管理明显区别于微观经济管理和一般宏观经济管理活动，更具广泛性和灵活多样性。
（一）行政自由裁量权在税收管理中有效运用
目前，我国80%的法律法规需要行政机关贯彻执行，与老百姓的生活密切相关；新《税收征管法》实施后，税收管理方面涉及的自由裁量权已多达5种，它们的有效行使对保护公民权利非常重要。
从历史渊源来看，税收管理取决于税收的存在，并随社会经济不断向前发展，国家政治经济体制和制度的变迁而相应改变其性质，逐渐丰富、完善其内容，调整其管理方式方法及机构设置状况。因此可以这么认为，我国各历史发展阶段的政治、经济、文化制度和体制模式、传统习俗观念等，均会不同程度地反映到以后时期人们的税收管理思路和具体行为方式上。
自由裁量权的思考随着我国社会主义市场经济的建立和政治法治化、权力制约化、社会生活有序化及利益主体多元化改革进程的加快，个人价值和权利受到重视、关怀和尊重。对个人价值的逐步认可，成为改革发展的动力，推动经济的发展和社会进步。人们对政府与市场、个人与国家的关系有了新的认识，对社会主义市场经济条件下税收的本质(税收是公众为获取公共产品和服务而向政府付出的代价，税收本质上是国家公权力对公民私有财产权利的“必要”侵害)有了全新的理解。
自由裁量权是现代行政权的核心。它对适度分权管理体制下不同管理层级间的有效配置与运用。对调动管理者的工作积极性、责任感和创新、进取精神起到积极作用，有利于提高管理决策的科学性民主化程度和效率。尤其在我国税收法治化科学化水平较低的今天，税收管理自由裁量权的有效行使，还可以弥补目前税收法制原则性规定偏多。不够严密细致而易导致机动灵活性不足、可行性不强的缺点。
（二）税务行政自由裁量权有时出现“异化”现象
行政自由裁量权是税务机关的重要权力之一，合理的运用自由裁量权既能有效的惩处税收违法行为又能提高行政管理的效率。但在实践中，税务行政自由裁量权有时出现“异化”的现象，有些税收执法人员根据税收任务的完成情况、个人的目的甚至随自己意愿决定执法中的尺度，对相同的违法行为适用的法律标准不一样，处罚的程度不一样。对相同的违法行为的处罚标准甚至相差几倍、十几倍。②自由裁量权的“自由”属性，又极易带来实际运用中的权力异化问题，侵害管理相对人的权利。为此，以公平优先兼顾效率为基本准则，通过自由裁量权等行政职权的合法公正行使和以法律、经济方法为主，行政方法等为辅的多种管理方法的综合运用，在增强公民权利保障和提高行政职权行使效率之间尽力达至动态平衡，真正体现人民当家作主，切实改善我国税收管理效率低下的现状。
三、进一步健全税收及相关行政法制建设
实践证明，通过法治，以严格周密的正式制度及有效的实施程序来规范。约束管理者行为，是最基本和最主要的控制自由裁量权行使的手段，这一点税收管理也不例外。由于计划经济体制下行政管理权力本位观念的长期影响，我国税收管理运用自由裁量权方面，重实体轻程序、重保障效率轻权力制约和权利维护、缺乏统一制度加以程序规制等问题至今尚未得到全面解决。尽管新《税收征管法》重新设计、配置了征纳双方的权利与义务，对税务机关在罚款上的行政自由裁量权作了进一步规范(规定了罚款上下限)，并把“规范税收征收行为”首次列入立法宗旨，在实现税收征管信息化目标、增强为纳税人服务，加强内外部监督管理等方面新增了若干条规定，突出体现了法律公平原则和权责对等的立法思想，但距现实需要和形势发展仍有一定差距。因此加快税收法治步伐，强化外部控制以防税务人员沉溺于自私自利，在我国体制转轨时期就显得更加必要。
(一)补充正当程序原则和行政合理性原则
尽早制定我国统一的行政程序法，弥补现行实体法在防止自由裁量权违法或不当行使上的缺失。通过不断完善纳税人相应的行政程序权利(如告知与听证权，陈述权、申辩权等)，对自由裁量权行使范围、目的，方式，权限划分、实施程序等方面进行严格统一界定，减少其滥用和不当行使发生的可能与《行政复议法》相衔接，修订《行政诉讼法》，把抽象行政行为(尤其是行政机关制定的各种规范性文件)纳入诉讼受案范围，加强对税务行政自由裁量权违法性与不当性的司法审查并直至追究其经济和刑事责任；运用司法解释限制税务机关对行使具体自由裁量权随意自行决定或加以解释说明的权力，并随经济发展水平的提高适当加大相关行政救济(复议，赔偿)和司法救济手段(行政诉讼)对不当、滥用自由裁量权侵害相对人合法权益的事后补救力度。
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