2018行政的“疆域”与行政法的功能
摘要：行政的范围，既取决于不同时代，不同社会经济条件下，人们对“公共物品”的需求，同时也取决于人们对政府权力的成本－效益的认识。在传统社会，人们对“公共物品”的需求量较小，政府管的事自然不多；在现代社会，人们对“公共物品”的需求量大增，政府的职能和行政的范围是不是就应该和必然无限地扩张呢？行政国家、全能政府在为人们部分解决了现代社会发生的许多复杂问题（如“市场失灵”问题）以后，又导致了大量的更为复杂的问题（如政府腐败、社会腐败问题）。于是，“有限政府”，政府权力向社会（“第三部门”）转化的方案提出来了。政府权力转化为社会公权力后，行使社会公权力的行为还属不属“行政”的范畴，应否受行政法的规范和控制？行政法的功能是什么？管理论、控权论、平衡论对之有不同的看法。现代行政法在纠正传统行政法片面强调管理或片面强调控权的偏向后，正逐步形成以激励和制约行政权为手段，以服务行政相对人和保护行政相对人合法权益为目的的法律规范体系。关键词：行政、国家行政、公行政、行政疆域、行政职能
一
行政王国的版图究竟有多大，或者说它应该有多大，其“疆域”如何界定，这恐怕很难有一个确定的答案。
不同的时代，政府有不同的管理职能。行政的范围是变化着的和发展着的。
不同的国度，不同的地区，政府主管事务的多寡和干预领域的广窄会有很大的不同。
不同时代、不同国度、不同地域行政“疆域”的大小取决于相应时代、相应国度、相应地域的经济和社会发展状况、政治体制以及统治者信奉和实施何种治理理论（如“全能政府”理论、“无为而治”理论等）。;
德国行政法学者哈特穆特．毛雷尔在其《行政法学总论》一书中描述了德国行政从绝对国家时期到自由国家时期再到社会法治国家时期的变迁：在绝对国家时期（１７至１８世纪），“行政活动的范围和强度不断扩大，以规范和命令、补贴和救助的方式逐步介入商业、经济和社会生活的各个领域，甚至涉足个人的私事。广泛而又积极行政的原因一方面是试图通过控制行业和经济的发展，保证军队和皇室的需要；另一方面是教会长久以来观念的影响，即国家不仅要关心共同体的福祉，而且还要关注个人的福利（幸福）”。到自由国家时期（１９世纪），“自由市民阶层纷纷反对以君主及其公务员机器为表现形式的国家的管制和监督，要求将国家行政的活动范围限制到为保护公共安全和秩序、消除危险所必要的限度之内，并且将行政在其他领域里的活动也置于法律的约束之下，在个人、社会和经济领域，实行以自由竞争原则为基础的自行调控机制（全面放任原则）”。而到社会法治国家时期（２０世纪），“工业化和技术化日益发展，越来越多的人日益集中在大城市的狭小空间里，战时和战后的大规模征兵、家庭和邻里的约束和扶助的淡化；另一方面，日益增长的的个人需要和要求──正如现代平等主义工业社会的发展及其问题──要求国家在社会中更加活跃。国家要提供个人需要的社会安全，要为公民提供作为经济、社会和文化等条件的各种给付和设施（例如水、电和煤气、交通管理、废水和垃圾清理、卫生保障、医院和养老院、学校、高校和其他培训设施、剧院、博物馆和体育设施等等）；最后，为了保证社会公平，保持或者促进经济结构的繁荣，国家还必须对社会和经济进行全面的干预”。;1
英国行政法学者韦德在其巨著《行政法》一书中讲到英国行政从１９世纪到２０世纪的变迁时首先引述英国历史学者泰洛的话，“直到１９１４年８月，除了邮局和警察以外，一名具有守法意识的英国人可以度过他的一生却几乎没有意识到政府的存在”。;2韦德认为泰洛的话描述的是英国１９世纪和之前的行政疆域。而到了２０世纪，“到了１９１４年，大量的迹象表明政府的概念发生了深刻的变化。这些变化则是２０世纪的特征。国家学校的教师、国家的保险官员、职业介绍所、卫生和工厂检查员以及他们必不可少的同事──税收员就是这些外在、可见的变化”。２０世纪英国行政的疆域已扩大到公民“从摇篮到坟墓”的整个地带：“保护他们生存的环境，在不同的时期教育他们，为他们提供就业、培训、住房、医疗机构、养老金，也就是提供衣食住行”。;3英国行政疆域的这种变迁，一方面是其社会经济发展的结果，另一方面也如韦德所指出，是英国人理念情感变化的反映。“现代行政国家正在形成，纠正社会和经济的弊病是政府的职责，这种看法反映了人们的情感”。;4
法国公法学者莫里斯.;奥里乌认为法国行政制度（行政疆域的形成）是中央集权运动的产物。“这种最初的集中纯粹是政治意义上的，也就是说它仅限于解决统治问题：所有的地区都将处于同一统治之下，共同政府将承担起保卫和平所不可或缺的责任，即外部防御、内部治安和司法”。“在这种政治集中化的内部，还孕育着另一种集中化，这就是行政集中化”。“它凭借行政部门举足轻重的权力，导致了组织上的巨大变化，以及对私人自由的众多限制。一方面，鉴于它的同一性，它管理的众多的公共事业以及所掌握的权力（这种权力正是来自它所提供的服务），中央化的行政部门成为国家重要的权力机构。另一方面，要想组织这么多的公共事业，要想发展它们的活动，就必须牺牲一些过去由私人企业占据的职位。由于习惯，所有这些公共事业就成为了居民的一些日常需要，成为公民生活的一个组成部分”。莫里斯.;奥里乌指出，尽管行政集中化和行政疆域的扩大对私人自由和权利导致了严重威胁──所有的人在“执行公务”（过去则是“为国王效力”）这句拥有魔力的话语面前似乎都变得无足轻重，“但由于它所带来的好处而得到了原谅：大量的公共事业都治理得井井有条，由于它们提供的便利而成为生活中不可缺少的一个组成部分，……而且还有问题的另一个方面，非常有利的一面，即行政制度有利于创造财富，并有利于拓宽市民生活的领域”。;5
美国行政管理同样经历了从“守夜人式国家”到“行政国家”的变迁。“古典自由主义理论的守夜人式国家，其功能仅限于保护它所有的公民免遭暴力、偷窃、欺骗之害，并强制实行契约等”，;6这种国家模式即美国学者罗伯特.诺齐克所提倡的“最弱意义的国家”,也就是所谓“管事最少的国家”、“最低限度的国家”，即除了保护性功能之外再无其他功能的国家。但是这种国家的行政模式到１９世纪末２０世纪初就逐步被现代国家的“行政国家”模式所取代。美国行政法学者Ｅ.盖尔霍恩和Ｒ.Ｍ.利文在其合著的《行政法和行政程序概要》一书中写道，“在接近本世纪之时，诸如州际商业委员会和联邦贸易委员会等机构纷纷成立，试图控制垄断集团和大公司的反竞争行为。继３０年代的经济大萧条之后，出现了新政时期的机构激增。新政的目的旨在稳定经济，缓和毫无管理的市场的无节制性……，;在战争时期，又设立或扩大了一些机构，以便动员人力，组织生产并施行价格控制和给养分配。从无线电广播到航空运输到核能的新技术的发展又导致新的行政部门的创立……。在６０年代，贫穷和种族歧视的不公成为全国关注的紧迫问题，为解决这些问题而制定的各项计划进一步扩大了政府机关的规模。较近期以来，公众日益关注人类健康和安全及自然环境遭受的威胁，这同样促进了新的行政机关和新的规制的创立”。;7
关于美国行政疆域在２０世纪不断扩张的原因，盖尔霍恩和利文认为在于行政管理程序所具有的极大的灵活性，“行政机关较之法院、立法机关或选举产生的行政官员而言，拥有若干体制上的实力，能够据此处理各种复杂的问题。其中最重要的大概是拥有具有专门才能的工作人员：每个机关均有雇用它所需要的能够完成工作的人员，这些人员具有各种综合才干、技能和经验。此外，由于特定的机关负责公共政策的某一有限领域，该机关便得以通过不断地接触那一存在问题的领域而发展所需的专长。机关也可变通其管理方法和决策程序以解决手边的问题。各种机关可以通过要求取得从事具体活动的许可证来控制某一领域的发展；它们能够规定标准、裁断违法行为及决定处罚；它们能够批准拨款、补助或其他奖励；它们能够制定最高和最低费率；它们还能够通过多种多样的非正式方法影响人们的行为”。;8
考察上述西方国家行政发展的一般轨迹，通常都经历了从１９世纪行政疆域的相对狭小，行政管理职能的相对有限（多只限于国防、外交、社会治安、税收和邮政寥寥数项），而到２０世纪，特别是２０世纪３０年代以后，行政疆域大为扩张，行政职能大为膨胀的重大转折。尽管１９世纪以前，德国等一些欧洲国家在“绝对国家”时期也曾有过广泛和积极的行政，但那时行政的范围远不能与２０世纪“行政国家”时期的行政相比。２０世纪以后行政疆域之所以大为扩张，行政职能之所以大为膨胀，其重要原因之一是人们在经历了自由市经济场创造了那么多的奇迹，给人们带来了那么多的财富和机会之后，突然面对“市场失灵”导致的大灾难而无所措手足，转而过分相信政府,;相信行政权，认为政府及其行政权是万灵的，能够医治“市场失灵”和解决人们在社会生活中发生的种种问题。于是，大肆扩张政府机构，不断增加行政职能，以致使行政的疆域大大地突破了国防、外交、治安、税收、邮政等传统的边界，２０世纪行政新扩充的领域主要包括：（１）干预经济，对经济活动进行规制；（２）调控国内国际贸易、管理国内国际金融；（３）举办社会福利和社会保险；（４）管理教育、文化和医疗卫生；（５）保护知识产权；（６）保护、开化和利用资源；（７）控制环境污染和改善人类生活、生态环境；（８）监控产品质量和保护消费者权益；（９）管理城市规划和乡镇建设；（１０）直接组织大型工程建设和经营、管理国有企业；等等;9。
我国和苏联东欧国家的情况与西方国家的情况有所不同，人们从一开始就相信政府，特别是人民政权建立之初，国家在恢复国民经济和工业化建设方面取得了某些成就之时，人们对政府的信任简直达到了迷信的程度，认为社会主义国家的政府无所不能，故赋予政府管理一切、干预一切（从社会经济活动到公民的私人生活）的职能。政府行政职能的广泛简直为革命前旧政府的职能所不可比拟。
二
从整个东西方国家的情况考察，国家行政职能扩张包括两种情形：一种情形是适应社会发展的需要，为保障社会的发展和进步所必须，如举办社会福利和社会保险、保护知识产权、保护资源、控制环境污染和改善生活、生态环境、监控产品质量和保护消费者权益等（这些“公共物品”是否全部应由政府提供，公民自治组织等“第三部门”能否对此有所作为仍是一个可研究的课题）。就环境的保护、改善而言，政府干预即非常必要：首先，环境关系到经济、社会和人类本身的可持续发展。环境破坏了，动植物不能生存，人类本身也就无存身之地。其次，环境作为一种“公共物品”,不同于经济，不易于为企业、组织、个人所重视、关注。对于经济，即使行政机关不过问，企业、组织、个人为自己的生计，也会努力去发展；但是对于环境，行政机关如果不干预，企业、组织、个人往往就会听之任之，很少会有人花钱去治理污染、改善自己和他人共享的环境。此外，治理和改善环境有时需要多方面的合作和大量的财政支出，个别企业、组织、个人往往难以胜任，一般须由行政机关加以组织，协调或由行政机关直接进行相关工程建设。过去由于人们环境意识差，为了发展经济而掠夺性、破坏性地开发资源，导致了严重的污染和其他公害，给人类的生活环境和生态环境造成了极大的损害。二十世纪中叶以来，一些国家开始意识到环境问题的严重性，开始进行治理，但地球整个环境恶化的势头目前尚没有完全遏制住。;因此，保护和改善环境不能不仍然成为２１世纪世界各国政府的共同的重要职责。
国家行政职能扩大的第二种情形则是人们对于国家作用的认识误区所致。由于被一些表面的，暂时的现象所迷惑，如西方国家在上世纪三十年代经济大危机后通过政府广泛干预而使经济得以恢复并走向繁荣的事例,;苏联建国后通过全面的政府计划经济使之由农业国迅速转变为工业国以及我国在五十年代通过政府对经济及社会生活的全面领导、干预而使国民经济迅速恢复、发展的事例等，许多人进而认为，国家和政府无所不能，从而赋予政府全面干预经济、干预社会，甚至干预人们私生活的种种职能，使人们“从摇篮到坟墓”都依赖国家和政府,;国家和政府逐步演变成“行政国家”、“全能政府”。
“行政国家”、“全能政府”是人们在“市场失灵”后对“公共物品”（包括抑制垄断、防止不正当竞争，调节社会收入分配，防止贫富过分两极分化，解决工人失业、环境污染、信息不对称等“外部性”“内部性”问题）需求大量增加后，人们为满足此种需求而自觉或不自觉制造出来的一种奇特之物。此种奇特之物一经制造出来，确实给人们神奇般地生产和提供了各种各样所需要的“公共物品”，但是，其在生产和提供“公共物品”的同时，也魔术般地生产出各种各样人们所不愿看到的副产品。而且，行政国家、全能政府的副作用随着时间的推移越来越发展，以致于其有完全演变成一个社会毒瘤的趋势。这种现象即为行政国家的异化，亦称“政府失灵”，此主要表现在下述五个方面：其一，对民主、自由和人权的威胁。在现代复杂的社会、经济生活中，人们为了保障民主、自由、人权，必须确立和维护相对稳定的秩序。而要确立和维护秩序，就必须有强有力的行政权，行政国家正是社会对这种强有力的行政权的需要的产物。然而，行政权过于强大，如果没有同样强有力的控制机制，它又必然形成对民主、自由、人权的威胁：使议会徒具形式，使法院听命于政府，使人民对行政官员心存畏惧。其二，腐败和滥用权力。行政权本来是人们为获取“公共物品”而设置的，但是当其异化以后，它即在为公众提供“公共物品”的幌子下，大肆为掌握和行使其权力的人提供“私人物品”.。掌握和行使权力的人运用权力为他们自己谋取金钱、财物，甚至美色（所谓“权钱交易”、“权色交易”等）。他们本来是人民的“公仆”，但却以权力把自己塑造成“主人”，将行政相对人作为自己任意驱使的对象，他们可以对相对人乱罚款、乱摊派、乱集资、乱定规章制度、乱发号施令，相对人若不服从，他们即对之予以强制或制裁，甚至实施肉体和精神折磨。行政权的滥用和腐败，有时可以达到令人发指的地步。其三，官僚主义和效率低下。在行政国家的条件下，由于“帕金森定律”的作用，行政人员增加，行政机构膨胀。按照一般规律，人多应该是好办事，多办事，但是异化的规律却是“一个和尚挑水吃，两个和尚抬水吃，三个和尚没水吃”。机构之间、办事人员之间互相推诿、互相扯皮。本来是一个衙门能办的事，相对人要找几十个衙门，拜几十尊菩萨，盖几十个图章，更不要说这些衙门门难进，事难办，这些菩萨脸难看，话难听了。其四，人、财、物资源的大量浪费。行政权的行使必须有相应的成本付出，这是自然的、正常的。但是当行政国家异化现象出现以后，行政权行使的成本会成倍地增加，以至导致人力、财力、物力资源的大量浪费。很多优秀人才的精力、才华并非用于事业，而是用于处理机关之间人与人的各种复杂关系；国家财政税收的大部分不是用于经济文化建设，而是用于几百上千万公职人员的“皇粮”开支（所谓“吃饭财政”）。除了正常的“皇粮”开支外，一些“公仆”坐超标车，住超标房和在宾馆饭店山吃海喝造成的浪费更加大了行政成本。其五，人的生存能力和创造能力的退化。行政国家往往与计划经济制度和福利国家制度相联系。实践证明，计划经济和福利国家均不利于培养和激励人的竞争精神和创新能力。在一切都有国家保障的条件下，人们会逐渐养成依赖，甚至懒惰的品质，其生存能力会逐渐退化，以至经不住人生道路上的任何风浪打击。在行政国家的条件下，政府可能本是好心地为国民考虑一切，提供一切，但最终反而害了国民，最后还会使国家衰败。这是行政国家异化的另外一种表现;10。
行政国家、全能政府的产生，既有历史必然的因素，又有人为的因素。人制造行政国家、全能政府，本来是为人的发展创造条件，但是，在其运作过程中，它却一步一步演变成阻碍人的发展，甚至摧残人的魔域。人类必须走出这个魔域，否则，就不仅不能发展，而且有自我毁灭的危险。自从二十世纪中期以后，世界上越来越多的人开始看到和认识到这种危险。于是许多国家开始采取各种措施限制行政权，控制行政权，转化行政权，限制和缩减行政的“疆域”。这样，到二十世纪后期，大多数“行政国家”陆续逐步过渡到“有限政府”。这种过渡的一般途径是：其一，转变和缩减政府职能，限制行政权。在“行政国家”时期，政府什么事都管，什么事都做，政府不仅进行管理，而且从事生产和经营，不仅宏观调控，而且微观干预。这样就导致了行政职能和行政权的膨胀。现在要走出行政国家，首先要做的自然就是转变和缩减政府职能，让政府少管“闲事”。过去政府管的许多事情本来是政府完全没有必要介入，没有必要管的“闲事”（如企业的产、供、销、人、财、物）,;这些事如果让“看不见的手”去调节,;会比政府管理更有效，而且可以避免腐败和人力、物力、财力的大量耗费。其二，规范行政行为，控制行政权。行政权必须限制、削减，但是在相当相当长的一个历史时期内不可能取消、废除。因此，人们走出行政国家的另一个重要途径是规范行政权的行使，控制行政权。而人们规范行政权、控制行政权的一个重要方法即是行政法治，包括行政实体法治和行政程序法治。其三，加强社会自治，转化行政权。在任何社会，社会公共体都是必要的，因为人们需要公共体提供“公共物品”。但是“公共体”并不等于政府。政府不是唯一的公共体。“公共物品”除了可由政府提供外，还可由其他公共体──社会自治组织（如行业协会、公共事业组织、社会团体、基层群众性自治组织等所谓“第三部门”）提供。而且，非政府社会公共体的“第三部门”行使公共权力，即国家行政权力转化为社会公权力，可以避免或减少行政国家异化的许多弊端，如腐败、滥用权力等。因为非政府的社会公共体更接近公民，公民可更直接参与其运作和更直接对之进行监督。
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