2018对《选举法》和《组织法》的修改建议
[编者按]自1995年2月28日对《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》(以下简称《选举法》)和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称《地方组织法》)修改之后，在选举中又出现了一些新的问题。为落实“三个代表”的重要思想，充分发扬社会主义民主，建议针对一些特定问题，对选举法、地方组织法进行必要的修改。 对选举法、地方组织法进行修改，还将涉及到《中华人民共和国宪法》等法律相关规定的修改和调整，应一并加以研究和讨论。 下面列出的，只是法律条文修改的初步建议，并为每一建议附注相关的学术报告，以便于与会者参照并提出意见。 本站衷心希望各位专家、学者和选举官员能就本讨论稿所提出的问题和建议发表意见和看法。来稿请寄北京市海淀区万泉河路68号紫金大厦505室国创万维信息有限公司唐燕磊先生，邮政编码100086或发电子邮件到chinaelections@hotmail.com或dflz@china.com,并注明地址、身份及联系方式。本站将刊登所有建议和评论，并在明年汇编成集出书。 一选举法的修改建议按照现行选举法的条文顺序，拟提出的修改建议分列于下。 (一)建立选举经费预、决算制度 选举法第八条规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的选举经费，由国库开支”。这一规定过于笼统，不但不利于选举经费的拨付与使用，亦使选举经费的管理无章可循，应尽早建立选举经费的预、决算制度。 建议将此条规定修改为：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的选举经费，列入财政预、决算，由国库开支”。 (二)人口数的限定性规定 选举法第九条规定：“地方各级人民代表大会的代表名额基数与按人口数增加的代表数相加，即为地方各级人民代表大会的代表总名额”。此处所说的“人口数”，到底是户籍统计的人口数，还是全国人口普查的人口数，或是国家统计局抽样调查的人口统计数，没有明确的定义，在确定地方各级人大代表名额时容易引起歧义，并可能导致各地采用不同的人口数标准，影响法律的严肃性。就各种人口统计数字而言，全国人口普查的数字更适用于各级人民代表大会代表的选举，并且在过去的选举中已有使用人口普查数字的先例，“人口数”应以最新的全国人口普查数为准。 建议将此条规定修改为：“地方各级人民代表大会的代表名额基数与按人口数增加的代表数相加，即为地方各级人民代表大会的代表总名额。人口数以最新的全国人口普查数为准”。 (三)代表总名额的变动 选举法第十一条规定：“地方各级人民代表大会的代表总名额经确定后，不再变动”。1995年修改选举法后确定的省级人民代表大会代表名额，是以1995年公安部颁布的人口统计数为准确定的。地方其他级别人民代表大会的代表名额，也是此后依据公安部门的人口统计数确定的。因为各地人口数在不断变化，特别是经过全国第五次人口普查，人口数出入比较大，“不再变动”的“代表总名额”不能适应社会发展，难以与现实社会合拍，应该加以修改。 建议将此条规定改为：“地方各级人民代表大会的代表总名额依照最新的全国人口普查数确定后，不再变动”。 (四)乡级人大代表所代表的人口数 选举法第十二条至十四条对县级以上地方各级人民代表大会代表名额的分配作了规定，但未涉及乡级人民代表大会代表的名额分配问题。随着小城镇的发展和乡镇格局的变动，显然应对乡级人民代表大会代表的名额分配做出明确规定。 建议在选举法第二章增加一条规定(加在第十二条前)：“镇的人民代表大会代表的名额，由选举委员会按照农村每一代表所代表的人口数二倍于镇每一代表所代表的人口数的原则分配。镇的人口特多的，经不设区的市、市辖区、县、自治县的人民代表大会常务委员会决定，农村每一代表所代表的人口数同镇每一代表所代表的人口数之比可以小于二比一直至一比一。乡、民族乡的人民代表大会代表的名额，由选举委员会按照每一代表所代表的人口数大体相等的原则分配”。 (五)预选 按照选举法第三十一条的规定，间接选举的人大代表候选人在必要时可以进行预选，直接选举的人大代表候选人则只是“反复酝酿、讨论、协商”，没有进行预选的规定。同样是人民代表大会代表选举，规定应该一致，在必要时进行预选有利于解决选举中出现的问题。 建议恢复1979年制定选举法时的规定，将选举法第三十一条第一款修改为：“由选民直接选举的人民代表大会代表候选人，由各选区选民和各政党、各人民团体提名推荐，选举委员会汇总后，在选举日的十五日以前公布，并由各该选区的选民小组反复酝酿、讨论、协商；如果所提候选人名额过多，可以进行预选，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单，并在选举日的五日以前公布”。 (六)代表候选人与选民、代表见面 选举法第三十三条规定：“选举委员会或者人民代表大会主席团应当向选民或者代表介绍代表候选人的情况。推荐代表候选人的政党、人民团体和选民、代表可以在选民小组或者代表小组会议上介绍所推荐的代表候选人的情况，但是在选举日必须停止对代表候选人的介绍”。组织代表候选人与选民见面，是介绍候选人的一种重要形式，在20个省、自治区、直辖市的选举实施细则中已作了相关规定，应引入选举法中，并且应该对间接选举的代表候选人与代表见面做出相同的规定。 建议将此条规定修改为：“选举委员会或者人民代表大会主席团应当向选民或者代表介绍代表候选人的情况。推荐代表候选人的政党、人民团体和选民、代表可以在选民小组或者代表小组会议上介绍所推荐的代表候选人的情况；选区或选举委员会可以组织代表候选人和选民见面；人民代表大会主席团可以安排代表候选人和代表见面，但是在选举日必须停止对代表候选人的介绍”。 (七)取消流动票箱的规定 按照选举法第三十四条的规定，在县、乡人大代表的直接选举中，“各选区应当设立投票站、流动票箱或者召开选举大会进行选举”。几年的实践证明，流动票箱的使用存在很多问题，为保证选举的真实性和严肃性，应该限制并最终停止使用流动票箱。 建议将选举法第三十四条此项修改为：“各选区应当设立投票站或者召开选举大会进行选举”。 (八)秘密写票 在选举法中，未对秘密写票做出明确规定。为坚持选举的秘密原则，保证选举的公正性和正当性，应参照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，增加秘密写票的内容。 建议将选举法第三十六条第一款修改为：“全国和地方各级人民代表大会代表的选举，一律采用无记名投票的方法。选举时，设立秘密写票处”。 (九)减少委托投票的人数 选举法第三十八条规定：“选民如果在选举期间外出，经选举委员会同意，可以书面委托其他选民代为投票。每一选民接受的委托不得超过三人”。委托投票大大影响了选举的真实性，应加以限制并最终予以取消。 作为过渡性措施，建议将此条规定修改为：“选民如果在选举期间外出，经选举委员会同意，可以书面委托其他选民代为投票。每一选民接受的委托不得超过一人”。 (十)公开计票 选举法对计票形式的规定很含糊，应参照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，做出公开计票的明确规定。 建议将选举法第三十九条修改为：“投票结束后，由选民或者代表推选的监票、计票人员和选举委员会或者人民代表大会主席团的人员将投票人数和票数加以核对，公开计票，做出记录，并由监票人签字”。 (十一)降低“双过半”门槛 选举法第四十一条规定，“在选民直接选举人民代表大会代表时，选区全体选民的过半数参加投票，选举有效。代表候选人获得参加投票的选民过半数的选票时，始得当选”。这样的“双过半”规定，只有在较高的参选率下才能实现，而高参选率往往依靠大量的委托投票和普遍使用流动票箱。为了使选举能够真实地反映参加选举的选民的意愿，并使选举容易成功，应降低“双过半”的门槛，以实际登记参加选举的选民数作为衡量选举是否有效的基础，而不是以包含着大量不可能参加选举人员的笼统的“全体选民”数作为基础。此外，应考虑采用候选人获得相对多数选票即能当选的标准。 建议将此条规定修改为：“在选民直接选举人民代表大会代表时，选区登记参加选举的全体选民的过半数参加投票，选举有效。代表候选人获得相对多数的选票时，始得当选”。 (十二)另行选举的时间 选举法第四十一条对另行选举作了规定，但是缺乏另行选举的时间限制，使该规定不太严谨，容易被钻空子。 建议在选举法第四十一条中增加一款规定：“另行选举应在新当选代表参加的人民代表大会第一次会议之前进行，具体时间由选举委员会或者人民代表大会主席团确定”。 (十三)代表资格审查 对选举结果的认定和代表资格审查，选举法与地方组织法的规定不一致，应一致起来。为使补选的代表亦有专门机构审查，应修改选举法的规定，使之与地方组织法的规定保持一致。 建议将选举法第四十二条修改为：“选举结果由代表资格审查委员会根据本法确定是否有效，并予以公布”。 (十四)补选代表应全部实行差额选举 选举法规定选举各级人民代表大会代表时均实行差额选举，但是在补选代表的规定中却认可了等额选举的做法，选举法第五十一条规定：“补选出缺的代表时，代表候选人的名额可以多于应选代表的名额，也可以同应选代表的名额相等。补选的具体办法，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会规定”。这样的规定，既为一些地方规避差额选举提供了方便，也容易出现各省、自治区、直辖市采用不同办法进行补选的情况。为坚持差额选举原则，应去掉有关等额选举的规定。 建议将选举法第五十一条的此项规定修改为：“补选出缺的代表时，代表候选人的名额应多于应选代表的名额，其选举办法与本法规定的非补选代表的选举办法相同”。 (十五)选举违法行为的处理程序 选举法第五十二条对选举违法行为作了界定，但是未规定选举违法行为的处理程序，使选举违法行为的处理无法可依，应综合各省、自治区、直辖市选举实施细则的有关规定，增加此项内容。 建议在选举法第十章增加一条规定(列在第五十二条之后)；“对于选举中的违法行为，可以向选举委员会、人民代表大会主席团、地方各级人民代表大会常务委员会检举、控告，也可以向人民检察院检举、控告。选举期间的违法行为，由选举委员会、人民代表大会主席团或者人民检察院受理；选举结束后检举、控告的违法行为，由地方各级人民代表大会常务委员会或者人民检察院受理”。 除了上述条款外，选举法中的下述内容是否需要修改，应作进一步的研究： (1)选区划分是否可以去掉按生产单位、事业单位、工作单位划分的规定；(2)选民登记是否增加流动选民的规定；(3)对选举违法行为的标准是否应做出更明确的规定。
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