2018简述行政法解释两种形态的差异、成因与效力
[论文关键词]行政法解释行政官法官法律思维[论文摘要]行政法的适用解释存在着行政机关的解释和司法机关的解释两种形态,但是由于行政官与法官在法律思维上所存在的差异和工作环境的差别,使他们对法律的解释会形成不同的特点,而这些特点也同时决定了两种解释形态的不同的法律效力。
行政法解释可能存在于行政机关适用法律和司法机关适用法律的过程之中,但是法官进行规则适用的方式却可能与行政者不同,由此也形成了对行政法的两种不同解释类型,两者的区别在于:“司法解释具有权威性品格,而其他官员的解释,尽管通常被接受为有效解释,原则上要服从司法审查。”而且,“在合宪政府体制中不能忽视这种区别的重要性,因为如果我们还不准备让行政者最后决定法律的含义的话,那么就必须保持一些对行政者的法律解释的独立制约。如果我们忽视了这个事实,我们就确实生活在一个最后由官僚说话算数的社会,而不论这些官僚有多仁慈。”那么,行政机关的解释与司法机关的解释究竟存在哪些区别?这些区别又是如何形成的呢?本文试图对这些问题进行初步的探究。
一、行政法解释两种形态的差别
首先,行政机关的解释是建立在行政过程上,而行政过程“是行政主体在行政权力的配置、实施和受监督的过程中,与行政相对人所发生的相互关系在时空上的各种表现形式和形态。从法律关系的角度看,是行政法律关系的形成、变更和消灭过程中彼此之间的相互影响和相互作用的各种表现形式和形态。”在该过程中,行政机关是主动式的、命令式和强制性的,虽然也存在法定的形式和程序规则来规范行政机关,但是它的结构基本上是线性结构,与司法程序、过程相比,带有明显的执行性,这种执行性的特点决定了行政过程中对法律的理解的非独立性和非自主性。所谓非独立性是指它的解释活动是依附性,是为执法行为服务的;所谓的非自主性,是指解释法律并不是他们的最本质的工作,而是基于他们的法律赋予的行政权所伴随的权力。司法解释建立在特殊的司法适用过程中,而这个司法过程是以专门的程序来确定事实、以一种权威性的方式来宣布法律。(313)更为重要的是,司法过程中的程序是典型的三角结构,法官处于中立的超然地位,与诉讼两造没有利益上的纠葛和牵连,这对于法官的法律解释能够保持客观的态度十分关键。
其次,行政机关适用法律追求的是行政目标,法律依据是其达到目标的手段,他寻求法律依据所希望达到的是证明其行政行为的合法性和正当性,目的是为了建构行政行为的正当理由,从而使行政相对人接受他作出的行为,因此行政机关对法律的理解更多的是考虑行政的功利目的,更容易趋向于主观解释,从而形成解释的偏向性;司法机关在司法中的裁判角色和审判的被动性,使他没有自己既定的目标和功利上的考虑,因此他在法律的解释上是被动的,他在解释中更多的是考虑公平性、客观性,因而更多地趋向于对法律的客观解释。
第三,行政官是在行政系统的工作环境中、在等级森严的官僚体制下进行行政法的适用活动的,严格的人身依附关系和惟命是从的行政活动方式,使行政官难以获得独立地位来进行对法律的理解和应用活动,因此在适用中不太可能进行纯粹的法律上的思考而更多的是综合性的政策性权衡过程。特别是在中国这个复杂的政治体制下必须要处理上下左右关系,使行政官的法律思考不能不夹杂在大量的非规范性思考中。难怪著名的行政法学家韦德也认为:“行政决定是依行政政策作出的……行政官是尽力依据公共利益找出最有利最理想的答案。”法院对法律的解释环境和体制条件显然是行政机关所不能比拟的。在现代社会里,司法系统从本质上是独立于以命令和服从为基本特征的行政系统,作为法治的监护人和法律的宣示者,法院并不存在严格的上下级关系,各级法院在形式上是独立的,不存在权力支配关系。法官以裁判案件和维护法治为基本立场,由此决定了法官的独立、自主、平等和公正品性,因此法官可以在一个相对比较法律化的环境中来进行法律上的判断和思考,法律理性和法律自身的逻辑规则可能比较容易获得他们的接受和遵循,这决定了他们在司法活动中所采用的方法是客观的并遵守着他们的法律观念。(51)所以,“多数法律家往往不能容忍非公开的政治交易和无原则的妥协,对行政机关的因事制宜的变通裁量也保持高度的警惕。”
第四,司法机关对法律的解释是规范化的解释,受内在的解释规则的约束,解释者的主观随意性和自由度相对比较小,而且作为法律家的法官,“由于他们掌握了法律专业的知识技术,尤其重要的是他们通过法学教育和实践体验所形成的独特的思考方式适应了时代的需要。”(199)因此,法官“习惯于听取不同意见,从对立之中找出最佳解决方案并通过解释和论证使之成为具有规范效力的共识或者决定。在专业分工日趋细密、利害关系错综复杂的现代社会,职业法学家……以其独特的平衡感觉在多元格局中折冲樽俎、操纵裕如。这种平衡感觉并非任何人都可以领会的中庸之道,而是指只有法律家才具备的技术理性。”(199)行政机关对法律的解释更多的带有政策性解释的特征,这一方面表现为上级行政机关对下级行政机关的指导性解释成为解释的经常性方式,下级行政机关每每在遇到疑难问题时也多半通过请示、汇报来寻求解决的办法;另一方面,则表现为解释者对事情处理结果的注重程度远甚于解释过程,是围绕着预定的结果来寻求支持结论的最佳理解。这样在解释的对象上就可能会越出正式的法律渊源的范围,而将非法律的因素,如政策、社会习惯、形势需要等因素都综合地考虑进去,这样就使得解释的过程充满着不确定性的因素,也使得社会对解释结果的预期往往不会准确。当然,行政机关的解释往往在比较开放的语境中、在与相对人的公开性的交涉中来完成,这就使得对立方的意见和观点在解释时能够获得应有的尊重和掂量。
最后,行政机关的解释与司法机关的解释的不同之处还在于前者带有比较多的经验成份,理性化相对欠缺。行政官在长期的政府部门工作经历,习惯于按部就班的工作方式,对所属系统的工作轻车熟路,行政经验和专业技能相对高超,但是也容易形成依赖经验的惰性,容易形成凭借经验来进行法律上的判断和思考的习惯。诚如韦德先生所言:“行政官的方法是经验式的,是权宜之计。”(51)经验判断显然是欠缺严格和审慎的思维,更不容易接受法律职业所要求的法律推理程式。法官在解释过程中虽然也可能会受到经验因素的影响,但是法官职业的法律职业性、终身制和高度的程序性,使他习惯于严格的法律思维和推理,受感情和案外因素的影响相对比较小,也容易自我控制和约束。
二、行政官与法官在法律思维上的差异
行政官与法官在法律解释上所存在的差异,一方面是与行政行为方式、司法行为方式的特点有关,因为解释活动毕竟是依附于这两种行为之上,解释的特点不能不受它们的影响。但是,另一方面,也是十分重要的方面,就是行政官与法官在思维方式上所存在的差异也对解释类型化产生直接的影响。两者在思维方式上的差异从内在方面决定了他们对法律的解释会形成不同的风格和特征。一般说来,法官的思维是典型的法律人思维,它的思维特征,按照季卫东先生的观点,具有“一切依法办事的卫道精神;兼听则明的长处;以三段论推理为基础”三个方面的特点。(199)按照孙笑侠教授的观点,是具有五个方面的规律,即“(1)运用术语进行观察、思考和判断;(2)只在程序中思考,遵循向过去看的习惯;(3)注重缜密的逻辑,谨慎地对待情感、情理等因素;(4)只追求程序中的相对的真;(5)判断结论总是非此即彼的进行一刀切。”而郑成良教授则认为,作为法律职业的思考方式,法官的思维不同于经济思维、道德思维和政治思维,法律思维至少具有如下几个特点:“(1)以权利义务分析为线索;(2)强调普遍性优于特殊性;(3)合法性优于客观性;(4)程序公正优于实体公正;(5)形式合理性优于实质合理性;(6)理由优于结论。”以上引述表明,虽然对法官的思维方式,学者所概括的侧重点有所不同,但是都基本上肯定了法官的法律思维的规范性、程序性、裁判性、形式性、逻辑推理性和客观性,而正是这些思维上的个性和特点,形成法官对法律的解释不同于其他职业者对法律的解释。
与法官的思维有所不同,行政官的思维不是严格意义上的法律职业思维,①理由是,行政机关的工作方式不具有法律职业的共同特征,而是一种另类职业。按照一般的见解,现代行政可以概括为“国家行政机关依法对国家和社会公共事务的政治与管理”。行政权则相应的是国家权力体系中负责执行国家权力机关的意志、维护秩序、增进福利、管理社会事务的权力。行政权的运用具有不同于其他权力的特性:一是强制性;二是支配性;三是执行性;四是公共性;五是服务性。行政权的这些特性决定了行政官的思维具有不同于法官的法律思维的特点:
第一,被动性思维。行政权的执行性表明,“政府只不过是主权者的执行人。它负责执行法律并维护社会以及政治的自由。”行政主体行政权力的获得以及行使都是依据法律、法规即权力机关的意志,并且以执行权力机关的意志为目的。没有法律,行政职权就无所依归。近代以来的无法律即无行政的说法也表明了这个特征。行政机关的执行性使得行政官对法律的理解和解释不能带有创造性,他只能在从属的地位上被动地接受法律的规制。行政机关虽然也带有执法的专业性,但是从整体上考虑,行政官在专业上和行政上的技能要求都不是特别高,行政系统内严格的等级关系使行政官容易养成服从和被动性的思维习惯,缺少独立思考和判断的环境和制度空间。
第二,政策性思维、道德性思维、政治性思维与规范性思维相互交织在一起,但以政策性思维和政治性思维为主体。也就是说,行政官在处理行政事务上的考虑是综合性的,既考虑政策性的因素、政治利益上的平衡,也要考虑法律上的规定和社会道德评价标准,是多重标准的相互平衡决定着他的最终判断和选择,因此他思维的空间相对比较大,对各种利益的权衡相对比较全面。而法律职业者则相对地局限于法律范围内的思考,对法律以外的因素,法律与政治、道德、政策、形势等因素的考量则较少。法律内的思维与法律外的思维以及所形成的差异大体上可以看作是行政官与法官在思维上的两种类型。
第三,常识性、经验性思维优于理性思维。行政官生存于与被管理者的密切联系中,对管理对象的生活体会深刻,大量的社会接触和人际交往关系使他们对社会的交往习惯和人情事故具有更多的同情式的理解和认同,由此也形成了他们看待、分析社会问题、认识社会问题的经验方式。这些经验方式并不是完全的非理性的产物,而是说它并不是严格地遵守刻板的形式化的推论方式来进行判断,能够与社会从善如流、入乡随俗,保持与社会生活的近距离接触,能够按照大多数社会成员的倾向、价值观念和行为尺度来选择行政行为的方向,即使在某些时候可能与国家法发生冲突,也会寻求妥协或者折中的办法解决。由于比较注意从社会的角度来考虑问题和解决问题,因此行政官往往从社会或者当事人的接受这个角度来判断和解决问题,以保证行动结果的可接受性。
第四,与法院的法官思维中注重理由甚于注重结论的特点相反,行政官可能相对注意行政决定的结果的可实现性,更关心法律上的处理结果和法律目标的落实、实现。他是对上级权力和法律负责而不是对当事人和过程负责,他在整个法律适用过程中所刻意寻找的是如何有效地达到法律所追求的目标,而理由和论辩手段都围绕着目标来运转,法律适用的结果很大程度上不是自然推理的结果而是相反。
第五,行政官的思维和价值倾向中,往往带有极大的平衡性,不以当事人的个体利益为考量的基本元点,而是以社会利益与个体利益的平衡为基点,其宏观的视域大大地超过微观的分析,社会目标的考虑重于个案的考虑。
第六,行政官的思维空间不以程序过程为限,对形式理性的要求也存在本能上的反感和排斥,虽然也有行政程序的规范和约束,但是对于强调效率优先的行政权则有内在的隔阂和对立。因此,当形式合理性与实质合理性发生冲突时,他们对法律的实效性、实质合理性更为推崇,当公平与效率发生冲突时,理智的天平可能向效率倾斜。
以上对行政官的思维方式的初略分析说明,他们的行政化思维方式具有不同于法律职业的典型法律思维的诸多特点,这些差异对于他们的法律适用活动不可能不产生影响,这也决定了他们在适用中对法律的理解和解释必然会与法官的解释发生差异和矛盾。
三、行政法解释的效力:行政机关解释的先定力与司法机关解释的最终性
行政机关对法律的解释与司法机关对法律的解释,作为两种不同的解释类型和方式,必然会产生矛盾和冲突,由此也引出关于两者的效力关系问题,这是任何法律制度所必须回答的问题。从法律的执行角度来分析,无论是行政机关还是法院都是适用法律和执行法律的机关,他们的法律适用虽然出发点有所不同,但是性质和结构基本相同,它们都有权力将一般规则适用于特定的案件事实,因此拥有着相似的法律适用职能。这样就必须在制度上确定两者的效力范围,以解决当发生冲突时的解决机制。在这个问题上,大陆法系通常通过行政行为效力制度和行政司法审查强度的确定来划分两者的界限,而英美法系往往通过相关的行政法判例来确定相应的规则。
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