2018基层推进依法行政工作中的问题与对策(1)
【内容提要】要建设“法治杭州”，构建和谐社会，打造“生活品质之城”，各级政府及其行政机关都必须依法行政，确保各项行政管理工作纳入法制化轨道，保证各项工作的有序进行，从而提高工作效率，保障社会稳定，为经济发展创造一个良好的法治环境。作为依法行政“前哨阵地”的区、县（市）政府，加强党委对依法行政工作的领导，改革和完善民主化和科学化的行政决策机制，理顺行政管理体制和规范行政行为，建立有效的行政监督机制不断强化监督，增强行政机关及其工作人员特别是领导干部法律思维，不断提高公务员队伍的整体素质，这样才能有效的解决当前基层推进依法行政工作中的“六个不适应”问题，建设“法治杭州”、构建和谐社会、打造“生活品质之城”目标的实现才会有根本性地保障。【关键词】基层 依法行政 问题 对策
区、县（市）人民政府是我国政权体系中的基层单位，是依法管理、依法行政的最前沿阵地，同人民群众的接触最经常，联系最直接，因此，在强调“依法治国，建设社会主义法治国家”的今天，切实抓好基层依法行政工作具有强烈的现实意义和迫切的社会需要，也是建设“法治杭州”和“生活品质之城”的关键环节。本文拟就当前基层依法行政的现状进行分析并提出相应的对策措施。http://
一、全面推进依法行政的重要意义
1、依法行政是建设“法治杭州”的重要组成部分。党的十六大把政治文明作为小康社会的重要目标，明确了依法治国是党领导人民依法治理国家的基本方略。市委作出建设“法治杭州”的决定，就是具体落实依法治国方略的具体举措；市政府作出建设“法治政府”的部署，是建设“法治杭州”的重要组成部分，明确了各级政府与行政机关都要依法行政，通过依法行政确保建设“法治杭州”目标的实现。依法行政要求一切行政机关及其工作人员都必须严格按照法律的规定，在法定职权范围内，充分行使管理国家和社会事务的行政职能，做到既不失职，又不越权，更不能非法侵犯公民的合法权益。众所周知，行政权的行使最密切地关系着社会公共利益和公民个人利益，行政机关及其工作人员行使国家公共权力，按照法律、法规赋予的职权，对管理相对人采取直接影响其权利义务的行为，或者对管理相对人的权利义务的行使和履行情况直接进行监督检查并作出处理结果的行为，最容易侵犯公民、法人或其他组织的合法权益。如果行政机关都依法行使职权，依法进行管理，那么，建设“法治政府”就有了基本保证；如果违法行政，建设“法治政府”就会落空。因此，依法行政是现代法治国家里政府行使行政权力所普遍遵循的基本准则，也是实现依法治国、建设“法治杭州”的根本保证。 论文网 http://
2、依法行政是构建“和谐杭州”的关键。政府行政权力涉及经济、政治、文化和其他社会生活的各个领域，行政管理活动能否以公平正义为价值尺度，调整社会关系，平衡社会利益，整合社会资源，维护社会秩序，直接关系到构建和谐社会的成败。党的十六大报告指出：“加强对执法活动的监督，推进依法行政”。依法治国的重点是依法治权，治权的重点又在于治行政权力，确保依法行政。依法制约行政权力，依法保护公民的合法权益，既是现代法治的宗旨，也是依法治国的价值取向，更是建设和谐社会的重要保障。行政权是国家权力中最为活跃的权力，它的活跃程度与国家事务的千头万绪成正比，社会复杂性为行政权创造了自由裁量的广阔空间，行政权最容易膨胀，它最需要自由又最容易无度，最需要控制又最难以控制。政府或者通过行政机关对整个社会秩序规范的、文明的依法管理，不仅使法律法规在全社会得到全面落实和普遍遵守，有助于树起法律的权威，同时也在全社会起到很好的尊重法律、执行法律和遵守法律的示范作用，有助于公民法律意识的普遍提高。只有首先实现行政法制化，各级政府和行政机关严格依照表现为法律形式的人民的意志来治理国家，才能促进法律在国家和社会生活的各个方面得到普遍的切实遵守，才能为构建“和谐杭州”营造良好地法治氛围。 论文代写 http://
3、依法行政是建设“生活品质之城”的基本保证。市委、市政府提出的共建共享“生活品质之城”，是覆盖城乡、全民共享的“生活品质之城”。与城市相比，我市农村经济社会发展相对滞后，困难群众、弱势群体、低收入阶层相对集中，与城市居民相比，我市农村居民生活品质相对低下。建设“生活品质之城”重点在农村，难点也在农村。要提高农村居民的经济生活品质、文化生活品质、政治生活品质、社会生活品质、环境生活品质，重要的是如何维护好农民的合法权益。基层政府及其行政机关处在行政管理的最前沿，与广大人民群众打交道最直接、最经常，其是否依法行政直接关系到人民群众合法权益的保障和社会法治环境的形成，关系到市场秩序管理、经济宏观调控、社会保障体系建设等政府职能的转变，关系到党和政府在人民心目中的形象和威信。因此，基层政府及其行政机关应该不断增强法治意识，以科学发展观为统领，以维护最广大人民群众利益为落脚点，以法治建设为手段，着力解决有法不依、执法不严、违法不究等问题，积极打造法治政府。同时，在行政决策过程中注重在法律规定的范围内进行，注重决策的合法性、科学性；在行政管理的实施过程中，不仅依靠政策，而且注重依靠法制，依法办事；广开行政救济渠道，一些违法和不当行政行为所造成的不良结果得到及时补救。通过政府及其行政机关全面推进依法行政，行政权力得到良好的规范和制约，行政管理公开、公平、高效、诚信，行政机关及其工作人员想依法办事、会依法办事、能依法办事，切实维护好广大农民的合法权益建设“生活品质之城”的实现就有了坚实的基础。 论文代写 http://
二、基层推进依法行政工作的现状分析
（一）推进依法行政工作的积极成果
十一届三中全会以来20多年的依法行政实践，历经了以依法“治事”为中心的起步阶段，以事后的行政权力监督与公民权利救济为重心的发展阶段，强调全方位规范、制约行政权运行过程的全面推进阶段，基层政府及其行政机关依法行政取得了较好发展势头。
1、依法行政越来越受到政府的高度重视。党的十六大明确提出，要“加强对执法活动的监督，推进依法行政”。党的十六届四中全会提出了民主执政、依法执政、科学执政的要求，政府依法办事、依法行政成为社会主义政治文明建设的重要内容，已成为基层政府及其行政机关工作的基本准则和要求。
2、随着《全面推进依法行政实施纲要》的颁布，依法行政得到快速推进。国务院1999年发布了《关于全面推进依法行政的决定》，号召各级政府全面推进依法行政。2004年国务院在全面总结改革开放以来依法行政经验的基础上，颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，系统规划了我国未来10年推进依法行政的实施蓝图，也为推进基层政府及其行政机关依法行政指明了方向。随着纲要的实施，依法行政更加规范，更具新的特点。
3、行政法制建设不断推进。我国已经颁布实施了诸如《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《国家赔偿法》、《行政许可法》等一批重要的行政法律，为依法行政提供了法制保障。区、基层政府及其行政机关行政法制工作不断完善。政府法制机构从无到有，并逐步充实人员，行政法制工作渐入正轨，在进行政府规范性文件审查、开展行政复议、进行执法质量评估、加强执法监督和管理方面发挥了重要作用。
4、依法行政实践成效明显。行政决策的民主性和科学性有所提高，并逐步强调决策程序、决策责任。行政执法积极探索新思路，开展相对集中行政处罚权工作，集中办理和规范行政许可（审批），执法绩效得到明显改善。行政复议的监督救济作用得到发挥，行政首长出庭应诉不再鲜见。依法行政对经济社会协调发展的推动作用越来越大，并逐渐得到人民群众的广泛认同。
（二）推进依法行政工作的消极障碍
我们也应当清醒认识到，当前基层政府及其行政机关在推进依法行政进程中还存在五个方面的不适应性。
1、行政管理的效率性要求与依法行政的时效性规定存在不适应。行政效率是对国家行政机关实施行政管理过程和结果的评价和度量，既是行政管理的起点和归宿，又贯穿于行政管理的各个层次、环节和程序之中。由于基层政府及其行政机关经常处于行政工作的一线和前沿，必然将行政效率置于优先位置，在行政管理中试图以最少的“投入”获得最大的行政效果。而基于对行政权的行使和扩张有可能损害行政管理相对人利益之考虑，立法者往往更侧重对行政相对人权利的保护，从而赋予行政相对人较长的时间以寻求司法救济。如行政诉讼法第三十九条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出，法律另有规定的除外”。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条更将其扩大为“行政机关作出具体行政行为时，未告之公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道之日起计算，但从知道或者应当知道之日起最长不得超过2年”。由此可见，政府机关追求的行政效率与法律法规确定的时效和期限往往存在一定的矛盾性。比如每年计划生育检查、卫生模范城创建等等突击活动，基层政府及其行政机关从效率性考虑，总是期望在很短的时间内完成，以便有更多的时间和精力抓其他工作。一旦少数有履行能力的群众以这样那样的理由拒不履行法定义务，虽然可以下达处理决定限期履行，但法律规定的诉讼时效为3个月，即义务人既可以在3个月届满的最后一天履行义务，亦可以在此之间提起行政诉讼，启动司法监督程序。这样，政府一方面要投入人力、物力、精力参加诉讼；另一方面对这些群众的工作“搁浅”，不但影响工作进度，而且导致其他群众攀比观望，增加工作难度。所以基层政府及其行政机关总感觉到在依法行政工作中约束羁绊太多，不越法律的“雷池”难以达到工作的目的。 代写论文 http://
2、承担任务的繁重性与法律赋予其手段的匮乏性存在不适应。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条赋予县（区）政府10项职权，但县（区）政府事实上管理的内容和范围要比上述规定大的多，在实际工作中往往造成职权行使“虚化”和“悬空”。现代法治以弘扬人的主体自由和理性力量为价值取向，它体现的是理性原则下的自由与责任，权利与义务的和谐一致，对法律设定权利义务的权威性的认同和服从，特别是在社会主义市场经济体制尚未健全的情况下，由于少数行政相对人对法律的片面理解，往往强调自身权利而缺乏积极的守法精神，逃避履行法定义务，基层政府及其行政机关想规范而苦于找不到合适的法律依据，从而导致对有些社会和公共事务的管理处于不管则失职、欲管又无权、管了即侵权的尴尬境地。例如对中央关于减轻农民负担的各项规定，农民娴熟于心，基层政府稍有“越位”，就有可能被推上被告席。而对于计划生育、兴修水利等应尽义务，少行政相对人则千方百计以种种理由进行规避。但由于一些法律配套措施的不完善，致使基层政府及其行政机关在执行法律赋予的职权时造成处置上的失范。与此同时，由于基层政府及其行政机关承担的大量工作任务没有法定的手段和权利相伴随，在履职过程中，超越职权也就不足为怪了，这也是基层政府及其行政机关在行政复议和行政应诉案件中容易败诉的一个主要原因。http://
3、传统的管理模式与现代政府职能的定位存在不适应。社会主义市场经济条件下，政府的主要任务是执法和管理，而不是搞形象工程和干预经济，作为基层政府尤其如此。由于受传统的计划经济体制的影响，基层政府对市场经济体制下的角色还没有全方位的准确定位和把握，越权侵权现象偶有发生。比如在农业经济结构调整中，少数基层领导干部往往抱着快速发展地方经济的“良苦用心”，片面追求规模效应。由于市场信息与农民的产出之间存在时间差，因而以市场为导向便存在一定程度的不可捉摸性，一旦判断失灵，便导致产、销脱节的情况，这种侵犯农民经营自主权的行为一旦被起诉，就必然要承担败诉的法律后果。再比如村民委员会组织法对村委会的职权范围作了明确的规定，但实际上基层政府往往把自己的权力向下延伸，过度干预村级重大问题的决策、村级事务的管理等活动，分割了本属于村民自治范围内的权利，在一定程度上影响和削弱了村民自治的积极性。
4、现行行政执法体制不顺畅与依法行政的要求不相适应。一是部门之间职能交叉造成工作难协调。由于有的法律、法规不够严密，加上机构设置过多，致使很多行政机关管理职能交叉。有利的事，几个部门争着管，麻烦的事，部门之间踢皮球，部门之间工作不协调，造成管理相对人无所适从，叫苦不迭。二是条块结合的管理体制使政府对部门的管理难到位。作为一级政府本应拥有完整的职能部门，然而条块结合的管理体制却把省级以下政府的管理职能支解，这样造成一些“垂直”管理部门其上级部门鞭长莫及管不到，当地政府对其又管不了，严重影响了行政管理的统一性和严肃性。三是强制执法难，影响了行政执法的效果。法律、法规规定，行政处罚措施告知管理相对人后，管理相对人超过法定期限不主动履行的，需申请人民法院强制执行。由于行政执法强制执行案件小而散，人民法院执行人员少，往往顾不过来，即使一些案件人民法院予以强制执行，但由于没有达到强制执行的应有效果，反而影响了法律法规的权威性，使依法行政陷入尴尬境地。
5、依法行政的要求与少数干部法律素质不高存在不适应。现实生活中相当多的行政干部抓经济发展和增长GDP的管理方式得心应手，而对依法行政则感到无所适从，对依法行政认识基本上仍停留在将法律作为一种行政管理的手段，尚未充分认识到依法行政不仅是要依法去管理社会，而且管理者自身也应守法，特别对行政执法的程序以及行政处理决定在下达前必须做到事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确的要求更是知之甚少，结果在行政管理过程中往往事与愿违，欲速则不达。例如：一些地方在下达行政处罚或处理决定时没有向当事人送达，或送达后没有依法填写送达回执；也有一些地方在下达处理决定时，凭印象、经验办事，没有充分的书面证据；还有一些地方在行政处罚罚没款没有严格执行“罚缴分离”和“收支两条线”的规定等等。
6、监督制约不力与有权必有责、违法要追究的要求不相适应。一是监督法律不健全。目前我国还没有一部专门针对行政机关及其工作人员行政违法追究的法律法规，虽然行政处罚法、行政许可法和公务员法等法律法规有部分条款进行了规定，但是规定的不够系统，可操作性也差。二是监督责任不明确。对行政管理人员监督的渠道很多，有人大的法律监督、政府的层级监督、纪检监察的纪律监督，还有群众监督、舆论监督等，但是绝大多数监督主体的监督作用并没有得到真正发挥，力度仍没有达到监督工作的实际需要。三是责任追究不到位。由于没有明确的行政违法追究方面的法律法规规定，又没有责任权利相统一的行政执法监督主体，致使许多行政违法案件无法严肃处理，造成行政违法人员有责难处理追究的现象。我市2004年至2006年间，基层政府及其行政机关为被申请人的行政复议案件共410件[区、县（市）政府41件，所属行政机关342件，乡镇政府27件]，撤销16件，变更3件，确认违法1件；基层政府及其行政机关为被告的行政诉讼案件共577件[区、县（市）政府62件，所属行政机关470件，乡镇政府45件]，撤销30件，变更5件，限期履行职责5件，其他73件。从上述统计可以看出撤销等应负法律责任的案件比例虽然不高，但责任机关及责任人的责任并没有得到应有的追究。
（三）推进依法行政存在问题原因分析
1、官本位观念是造成依法行政难的主观原因。中国几千年的封建社会高度官僚集权制度，使人们形成了牢固的权力本位观念，权力崇拜意识、权大于法的思想还在影响我们。新中国成立后几十年的计划经济强调的是集中集权，使有些领导干部过分夸大了手中的权力，“官大一级压死人”，谁职位高、谁说了算已习以为常，民主的氛围、法治的氛围比较薄弱。新中国成立后的五十多年里，法制逐步建立和完善。1997年党的十五大，果断地作出了依法治国战略决策。1999年九届全国人大二次会议，又将依法治国，建设社会主义法制国家，载入了我国的宪法，变成了国家和人民的意志。党的十六大又明确了“加强对执法活动的监督，推进依法行政”，由此我国开始走上了依法治国的法治轨道。但是走上法制轨道并不等于依法治国的方略就得到了落实，但权力唯上、官本位观念作为一种传统的专制力量仍在钳制人们的思想、限制人们的行动的现象不可能得到完全根除。特别是少数基层领导，官本位意识还比较浓厚，依法行政意识淡薄。一些地方盲目行政，导致违法行政、土法行政现象屡见不鲜。可以说，目前还是一个“人治”与法治二者兼有、二者并用的环境。法治取代“人治”还有一个长期的过程。因而导致依法行政举步维艰，阻力较大。
2、体制缺陷是造成依法行政难的客观原因。一是党委与政府职责分工不明。党委及其部门参与行政管理和执法、出台涉及人民群众权利义务的文件，一旦出了问题，而党委内部没有处理这一类问题的法律程序，群众要找政府去解决，政府及其部门没有复议党委及其部门行为的职能，司法部门也没有讼诉党委及其部门的法律规定。其结果是问题难以解决，影响党和政府的威信。如音像市场管理，各级出台文件要求由宣传部门牵头，组织文化、广电部门负责具休管理，使政府部门的职责变成了党委部门的职责，给依法行政带来了新的职责不清。二是部门之间职能交叉现象普遍。如对农药市场的管理，《农药管理条例》规定由农业行政部门管理，而很多农药又属化学危险物品，商贸业行政部门依照《化学危险物品管理办法》也要进行管理。于是，两个部门各按各的要求行使管理权，经常出现你发证我处罚、我发证你处罚的现象。产生这些问题的根源就是管理体制不颇，职能分工不明。四是垂直管理部门行政执法难于协调与监督。作为基层一级政府理应成为其管辖范围内依法行政工作的第一责任主体，应对其辖区的行政执法状况承担主要责任。现实中垂直管理部门之间、垂直管理部门与地方之间的行政执法争议，垂直管理部门依法行政工作中存在的问题，基层政府就难于协调和监督，这无疑给基层政府推动依法行政工作增加难度和压力。 代写论文 http://
3、法治意识薄弱是导致依法行政难的的内在因素。法治意识是指行政机关及其工作人员在做出行政行为时要按照法律的规定、程序和方法，树立依法管理国家、管理经济、管理社会事务的观念。行政机关及其工作人员法治意识的高低对依法行政能否得到实施起着关键作用。树立法治意识实质上就是要求行政机关及其工作人员具有“法律至上”的观念，即以法律作为行为活动的最高标准，真正做到依法行政。然而，不少基层领导对法治的作用感悟不大，对依法行政的要求怀着矛盾心态，对上觉得少了民主少了法治，对下觉得多讲民主、多讲依法是自找麻烦，烦琐哲学，甚至觉得用法治解决问题不如用人治解决问题管用、有效，因而容易发生法律意识和法治观念的动摇，抱怨群众不懂法、不守法。说到底基层的唯权唯上独尊和民主氛围不浓是阻碍依法行政的关键因素。
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