2018“规定”及其行政复议探析
《中华人民共和国行政复议法》已于1999年4月29日由九届全国人大常委会第九次会议通过。与行政复议条例相比，行政复议法的重大修改和进步，是赋予了认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织向行政复议机关提出复议申请的同时，一并对作为该具体行政行为依据的“规定”提出复议申请的权利。但行政复议法未对相应的问题作出比较明确的规定，使其缺乏应有的操作性，本文试对其中的若干问题进行分析和探讨。一、行政复议法关于“规定”复议权的发展
行政复议条例第43条规定：“复议机关审查具体行政行为时，发现具体行政行为所依据的规章或者具有普遍约束力的决定、命令与法律、法规或者其他规章和具有普遍约束力的决定、命令相抵触的，在其职权范围内依法予以撤销或者改变。”“复议机关认为具体行政行为所依据的规章或者具有普遍约束力的决定、命令与法律、法规或者其他规章和具有普遍约束力的决定、命令相抵触，而复议机关又无权处理的，向其上级行政机关报告。上级行政机关有权处理的，依法予以处理；上级行政机关无权处理的，提请有权机关依法处理。处理期间，复议机关停止对本案的审理。”根据这一规定，行政复议机关可以对被申请复议的具体行政行为所依据的规范性文件（法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例除外）进行审查或者提请有权机关进行审查；同时，这种审查是行政复议机关在行政复议过程中主动进行的，因此是一种依职权的审查。
行政复议法第7条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请：（一）国务院部门的规定；（二）县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定；（三）乡、镇人民政府的规定。前款所列不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。”第26条规定：“申请人在申请行政复议时，一并提出对本法第7条所列有关规定的审查申请的，行政复议机关对该规定有权处理的，应当在30日内依法处理；无权处理的，应当在7日内按照法定程序转送有权处理的行政机关依法处理，有权处理的行政机关应当在60日内依法处理。处理期间，中止对具体行政行为的审查”。第27条规定：“行政复议机关在对被申请人作出的具体行政行为进行审查时，认为其依据不合法，本机关有权处理的，应当在三十日内依法处理；无权处理的，应当在七日内按照法定程序转送有权处理的国家机关依法处理。处理期间，中止对具体行政行为的审查”。
从行政复议法与行政复议条例关于对作为被申请复议的具体行政行为依据的抽象行政行为的复议权的规定中，可以看出以下三点：
（一）关于行政复议申请权的范围和对象
行政复议条例仅规定公民、法人或者其他组织可以对认为侵犯其合法权益的违法或者不当的具体行政行为向行政复议机关提出复议申请。即行政复议的申请范围和对象仅限于违法或者不当的具体行政行为。而根据行政复议法第7条的规定，行政复议的范围和对象在原行政复议条例规定的基础上，扩大到了作为被申请复议的具体行政行为依据的除行政法规、规章以外的所有行政机关制定的“规定”。应当说，这是行政复议法关于行政复议申请范围的主要发展。
（二）关于当事人对抽象行政行为申请复议权的条件
行政复议法赋予当事人对抽象行政行为申请复议权的同时，对当事人的这种申请复议权作了严格的限制，主要有：
1、申请复议的抽象行政行为的范围。根据行政复议法第7条的规定，属于当事人行政复议申请权范围的抽象行政行为仅限于除行政法规和规章以外的其他抽象行政行为。这一范围的抽象行政行为，行政复议法用“规定”一词来泛指。“抽象行政行为”包括了国务院制定的行政法规、国务院各部门制定的规章及一定层级以上的地方人民政府制定的规章。而根据行政复议法的规定，行政法规和规章在当事人的申请复议权范围之外。
2、当事人必须是在对具体行政行为提出复议申请的同时一并提出对“规定”的复议申请。换言之，当事人只能“附带式”地提出对“规定”的复议申请，而不能直接或者抽象地提出对“规定”的复议申请。细而言之，必须是在存在一个可申请复议的具体行政行为，而且该具体行政行为被当事人认为因违法或者不当侵犯其合法权益，当事人向法定的行政复议机关提出了复议申请的前提下，才可以对认为不合法的“规定”提出复议申请。即能够向行政复议机关提出对“规定”复议申请的主体，必须是具备对具体行政行为提出复议申请资格的主体。 论文网 http://
3、能够被申请复议的“规定”必须是作为同时提起复议申请的具体行政行为的依据。行政复议法规定的是“一并式”或称“附带式”，因此，不是作为同时提起复议的具体行政行为依据的“规定”，不能成为行政复议的对象。当然，这种依据既包括具体行政行为中明确列举的，也包括虽未列举但实际是作为依据的，都应该属于申请复议的对象。
（三）关于行政复议审查权的范围和对象
在这一问题上，行政复议法和行政复议条例并没有任何差别。行政复议机关既可以对具体行政行为的合法性和适当性进行审查，也可以对该具体行政行为所依据的抽象行政行为包括规章的合法性进行审查。所不同的仅仅在于，行政复议法与该法关于当事人申请权的规定相适应，规定了行政复议机关对作为被审查具体行政行为依据的抽象行政行为进行审查的两种提起形式：一种是基于当事人的申请而进行的审查，另一种是基于行政复议机关自己的判断而进行的审查。前者可以称之为“依申请的审查”，后者可以称之为“依职权的审查”。而行政复议条例中因为没有赋予当事人对抽象行政行为的行政复议申请权，故仅仅规定了行政复议机关依职权的审查，而没有规定依当事人申请的审查。
由上可见，行政复议法与行政复议条例相比，在抽象行政行为上的最大变动在于赋予当事人对一定范围的抽象行政行为的申请复议权，而不在于将抽象行政行为纳入行政复议的审查范围。 论文代写 http://
行政复议法涉及将“抽象行政行为”纳入行政复议申请范围和审查范围的规定，有以下两个问题值得研究：
第一，是否所有的“抽象行政行为”都已经纳入了行政复议的范围？行政复议条例第10条第1项规定，公民、法人或者其他组织对行政法规、规章或者具有普遍约束力的决定、命令不服的，不能依照本条例申请复议。行政复议法可能是因为考虑到将抽象行政行为纳入行政复议的范围，故取消了行政复议条例中的这一规定。但是，从行政复议法第7条的规定看，行政法规和规章仍然不在行政复议的申请范围；从行政复议法第26条、27条的规定看，行政法规也不在行政复议审查的范围。因此，在行政复议范围排除性规定中，完全取消行政复议条例第10条第1项的规定，应该说是不确切的。
第二，行政复议制度的目的是否限于防止和纠正违法的或者不当具体行政行为？行政复议法第1条规定：“为了防止和纠正违法或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法
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