2018宏观调控、政府诚信与公众参与
【摘要】“5.30”暴跌留下的不仅是股民惨痛的记忆，更多是对政府“突袭”调控行为以及政府公信力的质疑。通过对政府行为为何需要诚信的规范分析，以及对“5.30”事件本身的具体判断，得出了“公众参与”是避免给民众造成错误信赖，并有利于政府宏观调控顺利有效实施的可行进路的观点。【 英文 摘要】Chinese government raised the stamp tax of stock exchange from 1‰ to 3‰ abruptly on May 30, 2007. As a reaction, Shanghai and Shenzhen stock markets dropped sharply. It brought not only painful memories to investors, but also challenges to the integrity and credibility of the government. After analyzing the rationale of the governmental integrity and credibility and applying the rationale to the “stamp tax” case, it is probable to reach a conclusion that public participation could avoid the presence of the false reliability so that the aim of the macro-control would be achieved much more effectively.
【关键词】宏观调控；政府诚信；公众参与
【英文关键词】Macro-control; Integrity and Credibility of the Government; Public Participation 代写论文 http://
【正文】
一、现象：“印花税事件”的背后
2007年5月30日凌晨， 中国 财政部和国家税务总局决定证券交易印花税税率由1%调整为3‰。这一决定，不仅在5月29日的《新闻联播》当中没有播报，连当天出版的《中国证券报》和中国证监会直属的三大证券报都没来得及在第一时间进行报道，可见政策出台之突然。而且，由于在此前一周网上即流传着即将调整印花税的消息，中国财政部、国家税务总局新闻办有关负责人在5月23日答复《上海证券报》等三大证券报关于上调印花税的传闻时，都表示未听说近期将调整交易印花税。这一突然来临的消息使得5月30日的深沪两市反应激烈：当天，两市骤现跳水行情，沪综指暴跌6.5%，两市跌停的非ST类个股超过850支，而跌幅在9%以上的个股更是达到925支。统计资料显示，两市3日内共蒸发市值1.65万亿元，而数百支个股连续3日跌停的惨况更是自2005年启动股改以来首度出现。 （P32）有实证分析表明，此次调整印花税对中国股价和股市的影响是显著的。（P209）
本来，印花税作为政府调控市场的工具，其现实意义在于提高交易成本，限制过度投机。本次上调虽然增加了交易成本，但 历史 上中国证券交易印花税也维持在3‰，这一幅度只是一个较小利空，不足以造成如此大的跌幅。而且从国际经验来看，印花税通常都是在牛市上调，熊市下调，其调整并不值得大惊小怪。（P18）也有研究表明，印花税的调整对大盘指数波动性作用的大小和时间的效应有限。（P80）那么，为什么市场会对此次印花税上调做出如此激烈的反应呢？其实，人们普遍认为，上调印花税率本身没有问题，问题在于职能部门改变游戏规则，在之前已经澄清不会提高印花税的情况下，竟然在4日之内就提高印花税率，增幅达200%，而且选择在深夜“突袭”，在有关市场的重大政策的信息披露方面出尔反尔，极大地挫伤投资者对职能部门的执政信心，严重影响政府信誉。（P20） 论文网 http://
可见，“印花税事件”影响的不仅仅是股市，更重要的是，它使股民乃至更多的民众对政府产生了信任危机，政府诚信及其行为的公信力受到质疑。例如，在2007年6月7日，《上海证券报》又刊发了一条有关权威人士针对广受市场关注的资本利得税传言所做的澄清：“认为资本利得税会像印花税税率调整一样可以随时出台，是不懂 法律 的表现，是完全没有根据的”，而有人就此消息的可信度发起调查，提出“0；50%；100%”三个数字供大家选择，结果所有的人都选择了“0”，更有网友调侃说：“这位权威人士的话听着耳熟！”网友的态度，当然有宣泄情绪的因素，但“印花税事件”所留下的阴霾，显然还没有散去，有关部门及其权威人士的公信力，全都受到了重创。
二、问题：政府宏观调控行为为何需要诚信？
“印花税事件”过后，有学者从“税收法定”角度对中国财政部有无权力随时调整印花税进行了质疑；也有学者从“规则诚信”的角度直指政府调控政策出台这一行政行为决策透明度和公信力不够。（P15）问题是，政府宏观调控行为为什么需要诚信？其基础何在？在“印花税事件”中，政府调控行为是否符合诚信标准？
（一）宏观调控行为应当诚信的基础
有学者从诚信社会建设、和谐社会建设、国家 政治经济发展 的维度讨论了政府行政需要遵守诚信原则的原因。（P8）这一讨论过于抽象且偏重于政治学的述说。从一个更偏重法学的分析视角来看，包括宏观调控行为在内的行政行为需要符合诚信标准的基础在于：
首先，政府行为诚信的理论基础在于社会契约论和行政伦理。从社会契约论来看，由于政府与人民之间的委托——代理关系，使得政府必须忠于人民，诚实不欺，以取得人民的信任和支持，否则就是对契约的违反。“从根本上说，讲求诚信是政府得到民众的支持，不断地从人民中获得合法性资源的根本途径。”（P188）而政府诚信又是行政伦理的重要内容，政府作为最具引导力的社会主体，理应遵循普遍的伦理规范和社会价值观：一方面，诚信在政府自身的“道德谱系”中处于基础性地位，因为“一个政府连诚信的品质都不具备，人们就不能想象它会具有善良、公平和正义等诸多品质，不能想象它能勇敢地承担起对社会和公众的义务、良知和责任，也不能想象它会由衷地体会到由此带来的荣誉和幸福”（P34）；另一方面，政府作为公共权力的形式主体，负有引导民众这一政治的大众载体共建社会诚信的责任，而且，其实现是以政府自身诚信的达成为前提的，如果政府行为都不能符合诚信的要求，遑论社会诚信的达成？
其次，包括宏观调控行为在内的行政行为的诚信做出，是政府公信力的基础，而政府公信力与政府管理效率密切相关，具有重要意义。（P32）只有政府具有了公信力，它所制定的各项公共政策和法律法规才能得到有效实施；反之就会大打折扣，公权的合法性就会受到威胁：因为政府的信任危机一旦产生，就会产生一种由不信任而导致的不合作态度，陷入“狼来了”的恶性循环。此次“印花税事件”过后，政府官员在媒体上关于开征资本利得税的“辟谣”得不到信任就充分表明了这一点。更重要的是，公信力是政治合法性的根基。无论从卢梭的人民拥有的公意是政治性的惟一基础的观点，（PP12-14， P39）马克斯·韦伯的合法性是人们对享有权威者地位的确认和对其命令的服从的视角，（PP239-241）还是从哈贝马斯（pp127-131）和哈耶克（P261）所认为的形式的合法性和内容或实质的合法性的有机统一的角度，都离不开一个主题：怎样的政府公信力最好，最能得到民众的认同和拥护——而 现代 民主政治的实践显示，公信力作为公众对政府行为的集中反映，它不只是对政府行政行为的外在回应，还内含着对行政行为的终极价值判断以及对某种政治的忠诚和信仰，是政治合法性的根基，失去公信力将是政府不能承受之重。 论文代写 http://
再次，宏观调控行为等政府行为是否诚信关系到社会稳定。此次“印花税事件”在股市上引发了一场恐慌，如果恐慌持续下去，将严重影响社会稳定。而恐慌的本质在于社会信任的危机，是个体对自己所处环境丧失信任之后的应激性反应。所以，资本市场的宏观调控行为如果丧失诚信，轻则会引起恐慌导致“非理性暴跌”，不能实现最初“稳定市场，促进市场健康发展”的政策目标；重则可能因为信心崩溃而导致市场崩溃——这正是很多经济学家在考察了为什么在宏观和微观经济面良好的情况下还会产生亚洲 金融 危机之后，提出的新的危机理论。（P29）
复次，是信赖保护原则的要求。随着现代法治文明发展，信赖保护原则的地位越来越重要，已经有了在行政法领域成为“帝王条款”的趋势。信赖保护原则的基本含义是政府对自己做出的行为或承诺应守信用，不得随意变更，不得反复无常。（P70）就其实质而言，是指基于维护法律秩序的安定性和保护社会成员正当权益的考虑，当社会成员对行政过程中某些因素的不变形成合理信赖和期待，并且这种信赖值得保护时，行政主体不得变动上述因素，或在变动上述因素后必须合理地补偿社会成员的信赖损失。（P6）一方面，可以把信赖保护原则看作是民法“诚实信用”原则在行政法领域的扩展适用；另一方面，更重要的是，由于公民信赖自己的政府及其政府行为，以此获得对行动的预期安排和安全性，所以政府有责任保护这种信赖。（P28）而这就要求政府行为必须诚信做出，才能使信赖保护有切实存在的基础和保障。 论文网 http://
最后，宏观调控行为的自身特点也要求调控行为必须诚信。其一，宏观调控行为大多属于决策行为，具有较大自由裁量权，易给调控主体留下较大寻租空间，有必要对其行为提出诚信要求；其二，宏观调控的影响范围广泛，而且在“劣币驱逐良币（bad money drives out good）”的“格雷欣法则（Gresham’s Law）”支配下，调控主体的不诚信行为不仅会给受控主体带来极大损失，还会让诚信的市场主体退出市场或放弃诚信的行为选择；其三，调控主体拥有强大的信息和政策资源，而受控主体处于相对弱势地位，需要通过对调控行为提出诚信要求来遏制其权力的无限扩张，保护受控主体权益。（P81）
（二）“印花税事件”中政府调控行为的具体分析
对此次上调印花税的指责，多数集中于中国政府不顾先前承诺，在深夜采取突袭方式，有损政府行为的公信力。那么，中国政府的此种调控行为是否符合诚信要求呢？
先回顾一下本事件的发展过程：随着上证指数的攀升，股市中传闻中国政府可能上调印花税来加以调控；相关媒体就此向有关部门求证后，5月23日《上海证券报》刊登中国财政部新闻办有关负责人答复说：“确实没有听说过将要调整股票交易印花税的消息”，而中国国家税务总局新闻办有关负责人也表示：“如果调整股票交易印花税税率，作为参与部门，国税总局新闻部门应该知悉，但是目前确实没有接到有关通知”——这些刊登在“权威媒体”上的“权威人士”的发言让公众吃了定心丸——也就是说对此产生了事实上的信赖；然而在不到一周之后的5月30日，印花税税率上调的政策却在半夜颁行，股民所持股票市值从当日开盘伊始开始连续缩水，信赖利益受到严重损害。
通过回顾可以看出，问题的焦点集中在：深夜出台印花税上调政策“突袭”是否符合诚信要求？从经济学角度看，针对中国股市这种投机性市场的调控，出其不意的“突袭”是常规性策略，否则会给市场造成持续性恐慌。（P65）其关键在于，要保证信息的对称和公平。而政府行为诚信中的很重要一方面就是行政公正，因为出于社会个体应普遍受惠的利益需要，政府必须本着价值中立、不偏不倚、公平公正的原则和理念行事；（P20）同时，作为要求政府行为诚信的核心依据之一的“信赖利益保护”或者说“合法预期保护”也有公平对待的要求。（P131）在这个意义上说，只要政府做到了信息的对称和公平，“突袭”也是具有其合理性的。但有人认为，在本次“突袭”事件中，有机构在正式上调前已经掌握了确切消息，所以社保基金等机构和市场各路主力出逃相当成功，（P26）而信息不畅的中小股民受到了巨大的损失。可见，“突袭”行为有时不能保证信息的对称和公平，从而其是否诚信也应受到怀疑。
另外，虽然“权威人士”的相关言论并没有明确做出“印花税不会上调”的承诺，但其表述却极易产生误导作用，加上“权威人士”和“权威媒体”的双重效果，还是让广大投资者产生了一种“事实信赖”，这也是大众纷纷指责政府行为不诚信的原因所在。虽然有学者认为信赖保护原则应该在更大范围内进行规定，但由于目前无论从条件上还是时机上都未成熟，（P57）而明确对该原则进行规定的《中华人民共和国行政许可法》中的相关条款的可操作性不强，故而目前对这一“事实信赖”还无法进行切实保护。或许，更为实际的方法是尽量减少民众产生此类“事实信赖”，从而使其做出更为理性的行为选择。 论文代写 http://
通过上述分析可以看出，“突袭”这一调控行为本身具有一定经济手段的合理性，问题的根源在于调控手段的特殊要求和调控行为的诚信要求之间存在一种内在张力。解决这一问题的关键在于如何在保证信息对称和公平的同时，尽可能不要让一些不确切信息误导民众产生“事实信赖”，并基于此信赖做出不利于其自身的行为选择。其归并为一点，就是如何使公民公平的获取政府决策信息并做出合理预期，不至于被误导。因为就此次事件来看，公众的恐慌根源就在于无从公平获知更为确切的政府决策信息，从而无法做出合理预期。
三、一条或许可行的解决进路：公众参与框架下的宏观调控
针对前述问题，有学者提出了相应对策，例如借鉴国外“引而不发”的经验，由一部分人大代表提出增加印花税特别议案并在全国人大特别会议讨论，或由中国财政部通过网上征求民众意见，向市场发出信号；（P7）设立新税种或调整税率须经全国人大审核、公开听证等程序，使其成为在合法性支撑下的公开透明的财政政策，同时还要给民众提供一个公开参与表达利益诉求的平台，以此来提高政策的公信力；（P15）等等。这些政策的核心是通过公众的参与，使其能够表达利益诉求并公平的获取决策信息以做出合理预期，并进而推动政府行为由反复无常性、不稳定性向连续性、稳定性转变。在这一事件之后，广东省人大代表黄明德建议全国人大常委会对提高证券交易印花税税率一事展开特别调查，并呼吁政策出台后应加强与群众沟通以争取理解，也说明了民众对于公众参与有着现实需求。因为这与他们的合法预期形成并由此正确行事密切相关，英国的罗斯基尔法官（Lord Roskill）就认为“合法预期与听证权密切相关”，（P246）而听证就是公众参与的一种形式。
或许，在宏观调控行为规则制定和决策等过程中引入公众参与，将政府的宏观调控行为纳入公众参与的框架之下，可能是解决调控手段的特殊要求和调控行为的诚信要求之间内在张力的一条可行进路。下文将首先对公众参与的基本理念做一阐述，然后结合具体事件对这一假设做一分析论证。
（一）公众参与的基本理念
所谓公众参与，是指行政主体之外的个人和组织对行政过程产生影响的一系列行为的总和。（P50）但这只是一个较抽象的界定，当前学界并未对此形成一个精确定义。不过对其核心内涵却基本达成了共识，即公民有目的地参与和政府管理相关的一系列活动。（P31）公众参与的智识支持在于“共同参与制民主理论”，其核心在于，“凡生活受到某项决策影响的人，就应该参与那些决策的制定过程”，（P15）并且把参与范围扩展到公共行政和社会管理的各个层面，它更加关注与公众更为密切的公众事务管理层面上直接民主的实践，而不再纠缠于国家体制层面的直接民主与间接民主之间何者为优的难题当中。公众参与一般有两个层面的功能价值：公众参与作为一项具体制度对行政管理和决策的表面性、功能性、制度性层面的作用，以及其对行政权力的约束、控制和对整个宪政权力再分配的本质性、价值性、宪政层面的作用。（P62）
总体而言，虽然公众参与存在着可能使行政行为的有效性无法充分实现、其结果可能侵害某些弱势社会成员的合法权益、可能使行政责任虚化、可能增加行政成本等诸多问题，但由于其更为明显的“战术意义和战略价值”，（PP31-32）以及其巨大的民主导向价值，“公众参与已经成为现代公共行政发展的世界性趋势”。（P50）http://
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