2018中国行政判决种类制度的评价与检讨
【摘要】本文从行政诉讼判决的案例出发，对造成判决制度疲软与困境的我国行政判决种类制度给予原因上的分析和制度上的考察。透过这种“管中窥豹”式的关于规范与制度的实证分析以及行政诉讼制度背后的复杂社会因素的考量，我们可对现存法治秩序中如何充实和完善我国的行政诉讼判决种类获得一个全局性的了解、洞见与判断，并求得对现实问题予以回应和解决的一点理论建言。【关键词】行政判决；行政判决种类；维持判决；驳回诉讼请求判决；撤销判决；重作判决；变更判决；履行判决；确认判决；情况判决；禁止判决
【正文】
一 问题意识：从困境与疲软的判决制度说起
山东省荣成市烟草专卖局与当事人郭某“撤与罚”的交替循环游戏：当事人郭某提起两次诉讼，法院两次撤销被告作出的处罚决定，匪夷所思的是，郭某收到了与第二份处罚决定内容完全相同的第三份处罚决定。无独有偶，琼山市建设局在海南中院作出驳回上诉、维持一审原判（一审判决撤销琼山市建设局的处罚决定）后，琼山市建设局以同一事实和理由给中霓海公司送来一份“违法工程处罚决定书”，并表态“中霓海公司如不服可以再告”，思维逻辑是不是“你告完之后我（行政机关）可以再作”？为何我国的判决制度如此疲软以至陷入泥沼般困境？导致行政诉讼判决背后张力的原因何在？可以追问的是，何以成为“问题”？导致问题产生的行政诉讼判决种类的制度因素包括哪些？理论界和实务界又是如何样回应这个问题的？在行政诉讼判决制度 发展 和实践演进历程中，这样的问题在域外是怎样解决的？破解这些问题与检视我国的行政诉讼判决种类有何关联？对 中国 行政判决制度的评价与检讨，透过这种“管中窥豹”式的关于规范与制度的实证分析，以及行政诉讼制度背后的复杂社会因素的考量，我们可对现存法治秩序中如何充实和完善我国的行政诉讼判决种类获得一个全局性的了解、洞见与判断，并求得对现实问题予以思考、回应和解决的一点理论建言。 论文网 http://
二 原因分析：影响行政诉讼判决种类之理论与实践原因
（一）理论上影响行政诉讼判决种类之因素考量
在 现代 的西方，一切诉讼、审判制度其实都是以为民事诉讼为蓝本的，行政诉讼也是如此。但不能忽略的一点是，行政诉讼法解决的是法院处理国家机关与私人之间的纠纷，诉讼中存在两种不同性质的国家权力即司法权与行政权的直接碰撞，如何协调二者关系是各国行政诉讼皆面临的问题。行政诉讼中不适用调解原则、受案范围的有限性、被告的特定性、审查内容与强度的有限性，都是由于行政诉讼中行政权与司法权的紧张关系所决定的。不同类型社会纠纷与不同制度的对应性，决定了各国制度的概貌，大陆法系国家尤其如此。在行政诉讼中，行政判决对行政行为的评价则仅限于围绕其合法性评价与效力评价而展开。
行政判决在行政诉讼中具有独特的地位，在理论上而言种类繁多，如：根据判决与行政行为的关系可分类为维持判决、撤销判决、变更判决、强制履行判决；根据判决对原告一方诉讼请求的满足与否可分类为肯定判决、否定判决、部分肯定部分否定判决；根据判决内容的不同可分类为形成判决、给付判决和确认判决；根据判决所解决争议的范围：全部判决和部分判决；按照判决的时机不同分为终局判决与中间判决；此外还有情事变更的情事判决，舍弃、认诺判决等。一个国家应当如何设定行政判决的种类，各自的适用条件是什么，不同国家的制度安排虽有不少共性，但亦有所不同。在规范层面上，根据我国行政诉讼法和最高人民法院的司法解释，我国行政诉讼判决包括维持判决、撤销判决、履行判决、变更判决、确认判决和驳回原告诉讼请求判决等六种形式的判决。 论文网 http://
随着现实中新型案件的不断出现和行政诉讼法学的研究进程，现有的行政诉讼判决存在着不适应新型案件的情况，在现有判决种类制度存在着废存增删的矛盾及诸多问题的情况下，我们进入对行政判决种类的穷尽性问题探讨，基于对判决种类的增加现象的直观认识，我们可以追问的是到底基于何种原因而增加？增加的判决种类能否满足审判实践需求？从实体内容角度划分的话，能否穷尽？到底有多少种？判决体系本质上的开放性，却不得不在补救手段必须考虑两个维度：充分性与效率性，此两者关系的调整，判决种类也会随之变更。考察国外的经验和我国实际状况，影响行政诉讼判决设定的因素有以下几个方面：
1、行政诉讼的立法目的
行政诉讼的立法目的也称为功能取向。就理想类型而言，行政诉讼的立法目的可分为主观公权利保障模式和客观法秩序。在我国行政诉讼法立法过程中，关于行政诉讼法的立法目的就主要有两种倾向性意见：一种是监督行政机关依法行政，保护行政管理相对人的合法权益免受行政机关违法行为的侵犯，为受到行政机关违法行为侵犯的相对人提供 法律 救济；第二种认为主要是解决行政争议，维护行政管理，保护行政机关依法和有效行政。立法目的决定整个法律的性质和内容设计，决定法律每一具体条款的写法。立法者在草拟有关行政诉讼受案范围、管辖、当事人资格、举证责任、审理形式、审理依据等方面的具体规则均会有相应的设计。总体而言，我国《行政诉讼法》对当事人的诉讼请求重视不够，而较为强调法院的职权主义，体现了色彩浓厚的“客观法秩序维护”的倾向。http://
2、原告的诉讼请求
判和诉，相互对应。判决实际上就是法院对原告诉讼请求的答复。无论在英美法系国家还是大陆法系国家，行政判决都是围绕着原告的诉讼请求设计的。德国、 台湾 、日本对此都有共识。在另一方面，现代行政诉讼本质上是国家机关之间的一种权力制约机制，其权力制约是通过行政相对人起诉发动了一个诉讼程序来实现的。这种司法能动性的一个重要体现就是，在不严重违背原告合法权益的前提下，法院可以作出超过诉讼请求范围的判决。更深层次的原因在于，行政诉讼中法院不得不顾及客观的行政法秩序。人们或许有足够的理由质疑，法院承担维护客观行政法秩序任务的正当性，但是在我国欠缺公益性客观诉讼以及行政诉讼公诉的制度背景下，赋予法院维护客观行政法秩序的角色具有一定的合理性。
3、行政行为的分类
在当前福利国家的背景下，行政机关的活动领域广泛，行政行为的表现形式多样。进一步细化的结果，例如区分法律行为与事实行为，作为与不作为等，各种不同的行政行为，应当适用不同的救济途径，诉讼类型、判决种类也相应有所不同。我国《行政诉讼法》对所有的具体行政行为几乎都适用相同的起诉条件、举证责任、审理规则、判决形式等，这给行政判决的适用出现偏差和混乱留下了隐患。行政诉讼法之目的在于解决行政实体法的问题，法律的进一步精细和完善，需要深厚的行政法学理论的支撑和铺垫，行政行为的分类对行政判决制度的构建意义重大。 论文网 http://
4、行政诉讼受案范围
行政诉讼受案范围的大小，在一定程度上决定着行政判决的种类多寡和繁简程度。我国确定行政诉讼受案范围的首要标准必须是具体行政行为。而具体行政行为与抽象行政行为的划分标准聚讼纷纭，对具体行政行为内涵也未有定论。司法实践中，为了适当扩大行政诉讼受案范围，则对“具体行政行为”的概念进行扩张解释，因其具有开启行政诉讼救济通道的功能。
5、司法权与行政权的关系
归根结底，行政诉讼判决乃是法院对行政诉讼的裁判，涉及对行政行为的判断，其核心是如何正确处理司法权与行政权的关系。一方面，司法权是一种被动性的权力，实行不告不理原则，而且基于分工，法院原则上只能监督行政机关。我们不能盲目夸大行政诉讼对于监督行政机关的作用。正如美国学者所指出，司法审查本山带有许多固有的职能限制。设定司法审查的意图仅仅在于维持最低的标准（only to maintain minimum standards），而非确保最适宜的或最理想的行政决定。
（二）实践中行政诉讼判决种类的总体检视：国家态度下的权力分工与行政判决
我国行政诉讼判决种类之划分标准、适用条件较为混乱。我国现有的行政判决有的以诉讼请求为标准，有的以人民法院职权为划分标准，逻辑、层次不够清晰，而各判决种类之间的关系如何，怎么互补、配合，其各自的适用条件有何区别，都没有明确规定。在存在多种判决形式的情况下，如何清晰界定各种行政判决的适用条件和标准，使得各种判决间优势互补，依然需要深入探讨。http://
行政诉讼法第54条规定的判决均是针对“具体行政行为”，而非“原告诉讼请求”。我国先行行政诉讼法规定法院审查具体行政行为的合法性，而非直接审查原告诉讼请求是否能得到法院支持。在审查合法性的时候，证明对象包括作出行政行为的事实依据以及法律依据。证明对象与原告的诉讼请求并不完全相符。原告起诉的理由似乎只是作为进入诉讼的条件而存在，在实体审查中并无作用。这体现了我国行政诉讼法中浓厚的职权主义色彩，而未采完全的当事人主义。从这个意义上讲，我国人民法院在审查具体行政行为方面的权力比较大。行政案件一旦受理，诉讼程序的进行、审查对象的确定等均由人民法院主动依职权行事，在行政诉讼中赋予法院较大的职权，对具有公益色彩的行政诉讼加以引导和指挥，但过犹不及，如果判决结果全由法院判定，而置原告诉讼请求于不顾，有越俎代庖之嫌疑。20世纪80年代，我国尚处在计划 经济 向市场经济转型过程中，“国家家长主义”色彩较为浓厚，对国家权力盲目信任，而未考虑司法权力谦抑、保守的本性，对其寄予过高的期望，而实际却未必能达到预想之效果。之后，最高人民法院的司法解释可以看出这种变化。我国行政判决种类也并不与相应的行政行为的分类联系在一起，即哪种行政行为应当主要适用哪种判决形式，法律并没有明确规定。而其他国家和地区，往往着重介绍行政诉讼类型，而非行政判决种类及其适用条件。一旦类型确定了，判决种类也就基本确定了。 论文网 http://
总之，行政判决是行政诉讼法的核心制度，不但涉及行政实体法、程序法的理论，也与整个行政诉讼法的立法宗旨、价值理念和通盘的制度涉及密切相关。行政救济法要求“有权利必有救济”及“有救济，而无实效，即非救济”，对现有具体判决种类功能的透析以及未来立法对域外制度经验的比照与引入，将从理念上和制度上对诉权以及人权之宪法、行政诉讼制度保障得到新的认识。
三 制度考察：中国行政判决种类制度的评价与检讨
（一）质疑：维持判决
维持判决是一种“中特”（中国特色）制度，在与中国相似的欧洲大陆法系国家以及日本的行政诉讼制度中，没有维持判决形式。在英美法系国家，更没有此种判决形式。“维护行政机关依法行使职权”之立法目的催生了维持判决制度。我们可以质问的是行政诉讼何以成为行政诉讼，类似结构的问题是法院何以成为法院，贺卫方的回答是：“在一栋大楼的门口，挂上一块镌刻着某某法院字样的牌子，未必可以真实地表明大楼里的机构就是一所法院……” 言下之意促使我们思考法院最显著的特征是对纠纷的处理不应该采取主动的方式。实践中法院关注的不是被告行政行为有没有充足的证据和法律依据，而是反过来审查原告有没有违法，这样的举动不能不说是被告行政机关与法院合作关系的一个缩影。 论文代写 http://
维持判决还有一个非常明显的缺憾是维持判决直接对被诉行政行为产生约束，行政机关要调整行政行为或者重新处理就没有可能性，否则就是不执行法院的裁判。堵住了行政机关纠正错误的途径，对同类行政行为堵住了相对人因可能不同诉求的救济渠道。维持判决意味着驳回原告诉讼请求，进一步确认了行政行为的效力，并且以判决的方式进行了宣告。所以，一定要审慎。而实践中，法院降低了对维持判决的适用标准，实际上《行政诉讼法》对于行政行为合法性的标准必须达到“证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序”。高标准在于保证维持判决不对行政机关改变可能存在违法行政行为以及其他相对人提起行政诉讼设置障碍。
（二）驳回诉讼请求判决的困惑
驳回诉讼请求判决并不符合行政诉讼法的基本原则，我国行政诉讼法确定的是“对被诉具体行政行为的合法性进行审查”的原则，即任何被诉具体行政行为进入诉讼程序之后都必须进行合法性的审查，绝不允许在对具体行政行为进行合法性审查之前作出实体判决。此外，驳回诉讼请求判决有悖“被告对具体行政行为合法性负举证责任”规则。原告只对自己进入诉讼的资格进行证明，而非一种“举证责任”，行政诉讼法规定的是被告对具体行政行为的合法性负举证责任，原告质疑的是被诉具体行政行为的合法性，法院审查的也是具体行政行为的合法性。在这个意义上，法院在审理不作为案件时，把“具体行政行为不合法”的举证责任加于原告，违背了“被告对被诉具体行政行为合法性承担举证责任”的原则。 论文网 http://
我国行政诉讼法没有对驳回诉讼请求所适用的客观判决背景进行规定，在实践中无限扩大驳回原告诉讼请求则是灾难性的。事实上，驳回诉讼请求与维持判决呈现“此长彼消”之事态。 驳回判决是不是一种“求枣给瓜”的司法监督模式？法院对逸出原告诉讼请求之外的事项进行判断已不是经典意义上的诉求—判决的回应模式，而是对被诉公权力行为进行合法性评断的模式，要求在诉讼中对原告的诉讼请求进行司法上的判断与宣示，同时对游离于原告诉讼请求之外的被诉公权力行为的合法性进行法律判断。今后在法院对被诉具体行政行为作出认定的前提下，驳回原告诉讼请求判决应该被限制于非常小的范围。http://
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