2018中国行政法典化的可行性思考
中国行政法典化的可行性思考摘 要：行政法调整的社会关系广泛而复杂，行政立法也是一直困扰立法者的一件难题。中国行政法典化的发展，要在比较大陆法系和英荚法系行政法典化各自优劣、借鉴两大法系有益经验的基础上，既独立自主又兼收并容，走一条中国人自己的行政立法道路。
关键词：行政立法；法典化；行政法典化
中图分类号：D922．1文献标识码，A文章编号：10092234(2006)02007602
研究行政法典化，首先要对行政法典化涵义取得共识。我们先来认识一般意义的法典化。所谓法典化(例如民法、刑法法典化)，一般是指将众多散见、杂乱的成文法，予以分门别类，将相同性质的法律规范，经过认真鉴别与整理，有系统地编纂于同一法典之中。而行政法的法典化，因其具有某些特殊性(比如行政法律规范数量庞大无比，行政法律规范性文件层级太多、形式繁杂，各行政机关职能、运行方式差别太多，变化也快等)，所以对其界定有许多分岐。比如有许多人认为中国目前还不适宜制定行政法典，即使要制定行政法方面的法典，也只能是在一定程度上制定行政程序法，而就行政实体法，制定法典是不现实的。因此，所谓行政法典化，主要是指行政程序法典化。事实真的如此吗?也不尽然。下面先就大陆法系国家和英美国家的行政法典化实践进行初步分析。代写论文 http://
大陆法系以德国为例：德国行政法法典化的探索是基于行政事实上的需要，为便于官僚管理，由各邦开始立法尝试的。更早可追溯到1883年7月30日公布的《普鲁士邦行政法通则》、1884年8月31日公布的《巴登邦程序法》均有代表性。尤其是1926年6月1日的《梯玉粼根邦行政法》和1931年《符腾堡邦行政手续法草案》(符腾堡邦在早期的译文中，亦被译为威登比克邦，参见《行政法与现代法治国家》中第195页注24内容)，是当时相当完善的行政法法典化的尝试。值得提及的是后者，符腾堡邦行政手续法草案是与著名的符腾堡行政法典草案同时公布的，全文122条，分总则、行政官署、手续通则、行政救济、行政诉讼、执行程序、权限争议、过渡条款与附则共计八章。该法规定内容与形式均优于前者。然而，令人遗憾的是，数十年来各国学者对后者重大价值评价时，要么只看实体法典内容，要么强调重视其后的行政手续法典，很少有人讨论研究手续法与实体法典共同出台的实际客观意义和重大学理价值是什么。
二战后，战败后的德国经过历史的教训和痛苦的反思，在其基本法第一章第一条首先规定：人的尊严不可侵犯，国家一切机关均有尊重及保护这种尊严的义务。在行政法法典化新的历程中，德国学界与实务界有过不少讨论、争论与思考。纠缠与困惑的焦点的问题有：在德国，保护人民权益，保障人民参与的程序立法要不要、能不能法典化；以往实体与程序一并立法侧重实体的传统该不该保留；加之历史包袱的压力论文联盟，实体法是否仅为保证官署管理，只体现效率，不能保护公民个人权利；程序规范是否仅为体现人权保护而设定等等(这些问题与困惑，也待我国学者进一步研讨)。在立法实践中，1963年西德行政手续法草案、1973年的行政手续法草案；尤其是1976年公布，1977年1月1日生效的德国行政程序法，表明德国人明智的选择，具有深刻哲理性，是行政法法典化新的成功探索。论文代写 http://
下面我们谈谈美国行政法典化的历程。美国的法典既不是大陆法系传统意义上的法典，也不仅仅限于人们所一般理解的作为普通法系法典的法律汇编，它介乎于大陆法系和普通法系法典的概念之间。美国的法典编纂，处于大陆法系和普通法系法典编纂范畴的边缘或交叉地带，它虽然更贴近于普通法系的做法，但在编纂法典的过程中也融人了大陆法系法典的系统性、全面性和确定性精神，在很大程度上实现了大陆法系法典编纂所追求的精简法律(Simplify)、统一法律(Unify)和法律易于理解(Understandable)、法律的可预测(Predictable)、便于公众查询和引用(Accessible)的目的。从美国现行的法典编纂制度来看，《美国法典》和《美国联邦行政法典》在很大程度上相当于我们一般所认为的综合性法律汇编，它们并不涉及大陆法系部门法的划分，不是大陆法系部门法法典意义上的法典。这些法典按照50个主题分别排列组合而成，是一种包纳特定立法主体(如国会、联邦政府)在一定时期内颁布的所有法律或法规的相关内容，类似于法律全书式的综合性法律文件。仟何独立的法律文件一经分解，纳入法典体系之后就不再保持原有的完整状态。另外，美国的法典编纂也不是个创造新法的过程，而是局限于一些纯粹技术性的分类、拆解、重新组合等工作。稍微涉及到一些实质性内容的事项，就必须报经国会审议通过。承担美国法典编纂工作的机构和人员是立法主体内部的职能机构和专业人员，而不是大陆法系意义上的法典起草人。
美国这种别具特色的法典编纂方式生动体现了美国人灵活务实的拿来主义作风和兼容并包的精神。他们在尊重普通法传统的基础上，大胆引入大陆法系的法典编纂理念，并巧妙地将二者结合起来运用于法典编纂实践，这样做既有效解决了普通法系判例法体系庞杂和缺乏系统性的问题，也在某些方面克服了大陆法系法典僵化和滞后的弊病。
综观两大法系近一个半世纪的发展，可以看出这一探索是从实体规范为主编纂统一立法开始的。发展到二十世纪中期，美国是以1946年的《联邦行政程序法》为代表，历时三十余年完成了以程序规范为主，以程序制度为核心的法典化探索。这些程序规则的功能侧重外力(司法与当事人)的监控，首先是司法审查的控制，进而将当事人参与为特征的听证制度引入行政程序。其实质与司法复审一样，通过设立听审官、行政法官等将司法规则引入行政领域，使行政行为司法化。与此同时，大陆法系各国也没有停止从实体法为主艰难转向实体与程序并重的法典化努力，德国与荷兰是典型代表。
与世界各国一样，自改革开放二十年以来，我国也走过了一段行政法法典化探索的道路。我国传统历来重实体轻程序、重实体权利、轻程序权利、重实体义务轻程序义务。改革开放之初，尽管行政法是恢复最晚的部门法，但在官方与学者的共同努力下，中国的行政立法及其研究却在短短近二卜年间有了长足进展。开始，学者也像其他国家一样，试图勾勒出类似我国《民法通则》的一部新的中国行政法法典的框架，但这一探索并不成功。1987年在江平教授的倡议下，行政立法工作逐渐转向程序法先行。在当时有利条件下，行政法研究人员积极研究行政诉讼法与民事诉讼法的区别和为完善三大诉讼体系，独立立法、建立我国行政诉讼制度的必要性与可行性，并最终实现了以诉讼法、程序法促实体法完善与发展的立法初衷。论文网 http://
伴随着《行政诉讼法》《国家赔偿法》、《行政处罚法》也相继出台。这标志着中国人已经悟出行政立法的规则，并自觉地实现行政法法典化的开始。中国人已意识到：我们没有德国人的沉重历史包袱，我们也可以像美国人那样，既独立自主又兼收并容，走一条中国人自己的行政立法道路。这条道路就是既不能单独制定行政实体法典，也不能仅仅重视行政程序法的制定，而是应考虑将实体规范与程序规范有机统一于一部法典之中。行政法规范中的实体规范与程序规范的关系，实质是内容与形式的关系。形式与内容成对的规定，为反思的理智所最常运用。理智最习于认内容为重要的独立的一面，而认形式为不重要的无独立性的一面。为了纠正此点必须指出，事实上，两者都同等重要，因为没有无形式的内容，正如没有无形式的质料一样，内容所以成为内容是由于它包括了成熟的形式在内。人们理性考察完备的行政法律规范的内容，并包括了成熟的形式时，在行政立法(指广义的行政法律、法规的制定)中，实体规范和程序规范不仅独立存在，各自发挥着相互不可替代的功能，而且行政法律关系双方当事人的权利与义务，在实体规范与程序规范的分配上遵循着其固有的、并正在被人们认识的法则：即在行政法实体规范双方当事人权利义务的分配中，行政主体的权利(力)多，而相对实体义务少；行政相对人则实体义务多而相对实体权利少。在行政法程序规范双方当事人权利与义务的分配中恰恰相反，行政主体承担程序义务多，而享有程序权利少；行政相对人却享有尽可能多的程序权利，而较少承担程序义务。行政法律规范就这样在法则支配下精致地权衡、公允地分配着双方当事人之间的权利与义务；在实体权利义务与程序权利义务的统一中最终兑现了法的平等。
由于我国目前立法水平有限，我们不可能立即制定最完善的行政法典，但我们可以逐步实现：首先，可以仅对几种重要的行政行为类型规定其适用程序，尽可能不涉及实体问题；第二步，兼顾实体于程序，但仅就各种事项的共通适用部分纳入行政程序法；第三步，也就是台湾学者叶俊荣先生所设计的一种最完全的法典化，是指行政程序法典内容包容所有行政权行使所涉及的程序事项和实体事项．并作统一的安排。 http://
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