2018“加减效应”视域下深化行政管理体制改革的路径
摘 要：党的十八届三中全会作出了全面深化改革的重大战略决定，行政管理体制改革因此步入了攻坚期与深水区。深化行政管理体制改革，必须转变传统改革观念，打破惯性思维模式，以加减效应转变政府职能，合理配置权力，凝聚组织力量形成合力，创新协作模式，有效处理好政府与市场、政府与社会的关系，不断提升国家治理能力现代化水平。 关 键 词：加减效应；行政管理体制改革；全面深化改革；国家治理能力现代化 中图分类号：D630.1 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）07-0036-07 收稿日期：2016-05-06 作者简介：刘涛（1984），男，江西吉安人，浙江财经大学马克思主义学院讲师，华东理工大学人文科学研究院博士研究生，研究方向为中国特色社会主义理论与实践、政治文明与治理现代化。 党的十八届三中全会作出全面深化改革的重大决定掀起了新一轮改革浪潮。在这个包括经济、政治、文化、社会、生态以及党的建设六位一体的综合性改革中，行政管理体制改革是深化政治体制改革的切入点和着力点。深化行政管理体制改革，就是要把握好政府与市场、政府与社会的关系，准确定位政府、市场、社会在经济社会发展过程中的角色，充分发挥其各自的优势与活力。当前，改革已进入全面深化的关键阶段，因此，要以加减效应进一步推进行政管理体制改革。 一、加减效应的内涵及其在 行政管理体制改革中的作用 2013年，党的十八届三中全会作出的全面深化改革的决定，开辟了改革新纪元。在中国特色社会主义建设新的历史起点上，深化行政管理体制改革是对政府、市场、社会的各自职能、权责、机制、效用等进行的全面、科学、合理的布局。这一布局体现了加减效应的增进与减退、强化与弱化、控制与引导、管制与治理、竞争与参与、信任与合作等特点。深化行政管理体制改革，就必须打破传统政府管理的惯性思维模式，如主体单一、手段强制、目标单向等，以加减效应调整职能、权能、组织结构，处理好政府与市场、政府与社会之间的关系。 所谓加减效应，是指改革的重心与关键环节是政府、市场、社会的职权、责任的调整、重新分配与协同合作，包括加效应与减效应这两个相辅相成的方面。它是经济社会系统中各子系统或者要素之间在治理能量上的相互转化、优化组合、良性互动，并使各部分充分发挥优势作用以达到整个系统效能最优化的目标，是国家治理体系或者系统的内在契合。当前，国家治理现代化能力就是从政府、市场、社会的整体性入手，重新摆正三者在经济社会发展中的地位，充分发挥三者在公共事务治理中的各自优势，把运用加减效应正确处理政府与市场、政府与社会的关系作为全面深化改革的突破口。2013年3月29日，中共中央政治局常委、国务院总理李克强在上海召开部分省市经济形势座谈会上指出：用政府权力的减法换取市场活力的加法，强调了发挥治理系统中各主体的积极性与优势，以促进它们的协作与互动。 发挥多元治理主体的优势，需要以加减效应建立和调整相应的有效运行机制，如优化机制、释放机制、调节机制以及协作机制等，使其相互作用推进治理体制的变革。优化机制是对政治社会系统各要素职能的优化配置，以促进职能定位的科学化、合理化；释放机制是对政治社会系统各要素权力、能量的释放，以实现权力运行的规范化、程序化；调节机制是对政治社会系统各要素结构的调整，以提高组织结构运行的效率和服务质量；协作机制是充分调动政治社会系统各要素的积极性，发挥要素优势，促进协调与合作，以推动治理创新。在提高国家治理能力的新纪元，这些机制在行政管理系统的有效运行具有着非常重要的意义。 政府、市场、社会各主体在推动经济社会建设过程中，相互之间的地位、角色、功能各有明显不同，需要三者相互交流、互动与合作，即通过优化机制、释放机制、调节机制以及协作机制发挥各自优势，实现协力合作、共同治理的目标。 以加减效应推进行政管理体制改革，关键是要实现转变政府职能的目标，不断推进政府职能与权能的归位与定位，而政府职能与权能归位与定位则能够释放出几何倍增的加减效应（如图1所示）。这主要表现为：政府职能权能归位与定位释放市场活力与动力，良性发展的市场培育自治社会，社会自治又推进政府权力逐步回归社会；三者相互促进、共同治理，能有效推进国家治理体系与治理能力现代化。因此，在推进国家治理能力现代化新形势下，就要以加减效应不断加大行政管理体制改革力度，正确处理好政府、市场、社会在经济社会发展中的关系。 二、以加减效应助推行政管理体制由 统治、管理向治理的转变 适应我国经济、政治、文化、社会发展的新形势、新任务和新要求，深化行政管理体制改革的核心和重点是加强政府管理体制和管理机制创新，构建社会主义公共治理体制。行政管理功能的有效释放，需要推进行政管理体制机制创新，即在处理纷繁复杂的经济社会矛盾与冲突的过程中，政府必须发挥多元主体在国家治理中的合力，助推行政管理体制由统治、管理向治理转变。社会主义国家行政管理的根本任务是为人民服务，即以最少的人力、物力、财力实现人民最大福祉，尤其要让改革发展成果更多更公平地惠及全体人民。党的十八届三中全会指出：让一切劳动、知识、技术、管理、资本活力竞相迸发，让一切创造社会财富的源泉充分涌流。这就明确了推动经济社会发展与进步的主体与能量是多元的，因此，推进行政管理体制改革，就要充分发挥政府、市场、社会各个主体的积极性和优势，以加减效应促进体制机制改革与创新，从而共同推动经济社会的和谐发展。 党的十一届三中全会以来，我国经历了多次行政管理体制改革，经由了统治管理向治理的转变，并形成了相应的行政管理系统模型，即统治型、管理型与治理型。在统治型系统中，政府是经济社会管理的绝对主体，居于主导地位，政府采取的是由上而下的管控方式，市场、社会、个人是政府的控制对象，难以发挥其应有的作用。在管理型系统中，政府仍然是经济社会管理的主体，居于支配地位，采取的方式也是以由上而下的管理为主，市场、社会、个人是政府的管理对象，能发挥一定的作用但效果不佳。在治理型系统中，政府是治理经济社会的多元主体之一，居于协调地位，采取的方式是由上而下、由下而上、上下互动的治理方式，且建有畅通的沟通参与渠道，政府、市场、社会、个人相互协作，共同发挥社会治理优势。三种系统运行状况（如图2所示）： 从图2看，统治系统与管理系统不能产生加减效应，尤其是优化机制、释放机制、调节机制以及协作机制在政府强力控制下难以运行。在统治系统与管理系统两个系统中，政府、市场、社会治理主体彼此之间相互隔离，且市场、社会在政府控制之下，不能发挥各自的优势效能；而在治理系统中，政府、市场、社会治理主体定位准确，职责明晰，相互间形成的是交流与合作的关系，整个系统要素优化组合，达到了功能最优化，加减效应得到了有效释放。可见，一个良好的运行系统本身就是加减效应发挥的良好体现。深化行政管理体制改革，就是要以加减效应建立一个良性发展与互动的治理系统。 三、以加减效应推进 行政管理体制改革的建议 当前，深化行政管理体制改革，是在改革开放新时期和世情、国情、民情发生深刻变化的背景下进行的具有里程碑意义的政府改革。其改革面之广，力度之大，决心之坚定，要求从整体上探讨提升行政管理效能的途径与方法，以加减效应充分释放政府、市场、社会治理活力，不断转变政府职能，合理配置权力，凝聚组织力量形成合力，创新协作模式，从而提升国家治理能力现代化水平。 第一，转变政府职能，彰显职能加减效应。转变政府职能是行政管理体制改革的核心与关键。习近平总书记在十八届二中全会第二次全体会议上明确指出：转变政府职能是深化行政体制改革的核心，实质上要解决的是政府应该做什么、不应该做什么，重点是政府、市场、社会的关系，即哪些事该由市场、社会、政府各自分担，哪些事应该由三者共同承担。一国的经济制度确定后，政府功能的发挥便会对经济社会的发展产生极其重要的影响，这种影响的效果取决于政府的职能定位和机构设置是否符合经济社会发展的客观需要。然而，我国作为后发型现代化建设国家，在推进现代化进程中政府包揽了各个领域的现代化建设。随着社会转型的加剧以及全球化的飞速发展，政府如果继续包揽国家治理与社会治理全部事务，仍管了一些不该管、管不好、管不了的事，直接干预微观经济活动的现象仍时有发生，行政许可事项仍然较多，存在宏观管理微观化以批代管以罚代管等问题。就会使政府的越位缺位等问题加重，导致政府角色错位、职责混杂， 产生一系列经济社会问题。因此，调整政府管理范围、规范政府管理职能成为改革的重要内容。 以加减效应推进政府职能转变，就是要让政府回归本职工作、做好本职工作，将一些没有做好、做得不够的职能加上，将一些不应该管、也管不好的职能减下，让渡给市场、社会，从而真正发挥各自的优势。具体讲，要由微观调控向宏观调控转变，由行政手段向法律手段转变，由直接生产向提供服务转变。政府要加强发展战略、规划、政策、标准等制定和实施，加强市场活动监管，加强各类公共服务提供。以加减效应推进政府职能转变，就是必须将一些政府不该管、管不了和管不好的事情交给市场和社会。一个服务是要为市场主体、为企业、为老百姓提供公平竞争的环境，这是政府提供的公共产品。另外， 政府要通过再分配的手段，来实现社会公平正义。另一个服务是要为人民的生存发展创造条件，包括物质文明和精神文明。比如教育、医疗、卫生各方面的条件，促进人的全面发展，按照以人为本的要求来加强和谐社会的建设。 第二，合理配置权力，彰显权能加减效应。政府职能是政府权力分配的主要依据，科学定位政府职能是保障政府权力合理分配的前提。政府职能与政府权力是一种对应关系，相应的职能赋予相应的权力，职权相统一是权力分配的重要原则，政府职能转变必然引起政府权力配置的变化。根据不同的标准，可将政府权力划分为不同的类型：按行使的方向分，可以分为向外权与向内权；按层级关系分，可以分为上级权力与下级权力，或者中央权力与地方权力；按辐射领域分，可以分为经济管理权、社会管理权、文化管理权等；按行使流程分，可以分为决策权、执行权与监督权等。这些政府权力之间是辩证统一、相辅相成的关系。在权力配置中，对权力过分集中、权责不分、职责不明以及多头领导等问题必须严加防范。因为权力的行使，常常以无情的不可忍受的约束为标志；在它自由统治的地方，它易于造成紧张、摩擦和突变。邓小平同志指出：权力过分集中，越来越不能适应社会主义事业的发展，对这个问题长期没有足够的认识，使我们付出了沉重的代价。现在再也不能不解决了。 以加减效应合理配置权力就是要不断地推进权力下放（释放），调动各个方面主体的积极性，推进合理分权和调整权力结构，加强权力间的制衡与监督，防止权力腐化。权力下放是改革高度集权管理体制的第一步，也是一个必经阶段继续深化改革，必然要求由权力下放发展到合理分权，即根据市场经济和民主法治建设的需要，对权力结构重新进行制度设计和制度安排。具体讲，就是必须处理好中央与地方关系、权力结构与利益关系、权力监督与制衡关系。一方面，要合理配置中央与地方事权与财权，充分调动地方的积极性。不同层级政府之间事权缺乏合理明确的划分，财权与事权不相匹配，是影响我国行政管理体制改革的一个深层次问题，也制约了诸多问题的解决。应通过加减效应将不科学、不合理的权力释放给权力的有效执行者，发挥权力正效能。另一方面，要协调各部门的职权，加强各部门之间的交流与合作，避免多头领导与指挥，充分发挥各部门的职能优势，实现优势互补。此外，还要加强对权力的制衡与监督，政府每个职能部门融决策、执行、监督三权为一体，自定规则、自己执行、自我监督。这就必然造成事实上的权力垄断。因此，要通过加减效应不断地推进决策权、执行权、监督权的相互分离与相互制衡，以避免政府既是策划员，又是裁判员，还是运动员。 第三，凝聚组织力量形成合力，彰显组织机构加减效应。组织机构是职能履行与权力行使的重要载体，优质、高效的组织机构有利于管理效率和服务质量的提高。邓小平同志曾郑重指出：精简机构是一场革命。党的十八届三中全会明确提出：转变政府职能必须深化机构改革。严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致。必须优化政府组织结构，按照精简、统一、效能和权责一致的原则，调整政府部门的职责权限，明确部门之间的分工，探索并逐步实行职能有机统一的大部门体制，解决机构重叠、职责交叉、权责脱节、政出多门的问题。我国历次行政管理体制改革的一个突出任务就是精简机构，提高效率。 政府管理效率与质量的高低是衡量政府机构优化与否的重要标准。深化行政管理体制改革，必须以加减效应调整优化机制、调节机制、协作机制，凝聚组织力量形成合力，推进政府机构改革。 如何衡量政府管理效率与质量可以从多个角度来考评，既可以通过投入与产出来衡量，也可以通过活动计划效果与活动实际效果来衡量（如图3所示）。在公式1中，C（管理成本）越小，E（政府管理效率）就越高。要降低C（管理成本），就必须充分发挥G（汇聚）内各项指标的正向功能，即各部门职能设置合理、各部门分工明确等。简言之，就是要以加减效应将一些不属于自己或者自己做不好的减下去，让渡给其它主体；通过汇聚组织力量形成合力，通过组织机构相互间的交流与合作实现1加1大于2的目标。在公式2中，R（政府活动实际效果）越大，E（政府管理效率）就越高。要提高R（政府活动实际效果），也必须充分发挥G（汇聚）内各项指标正向功能。可见，以加减效应优化政府机构与汇聚组织力量形成合力就能够达到行政管理效能的提高。 第四，创新政府、市场、社会协作模式，彰显多元治理的加减效应。现代性孕育着稳定，而现代化进程却滋生着动乱。这说明社会治理面临的难度与复杂性。美国著名政治学者亨廷顿这样解释到：经济发展使经济上的不平等越发严重，与此同时，社会动员在削弱这种不平等的合法性。现代化的这两个方面合起来便产生了政治不稳定和动乱。当前，我国市场经济快速发展以及社会急剧转型，使各种利益矛盾与冲突日益凸显、不断加剧，严重影响了社会和谐与稳定。特别是社会主义市场经济的发展使中国社会经济成分、组织形式、就业方式、利益分配日益多样化，不同利益群体在改革中获利的不确定性也在不断增长。经济、政治、社会等领域的这些变化对政府治理提出了新的要求。具体看来，深化行政管理体制改革，一个重要的目标就是要提升社会治理能力，推进经济社会良性发展与和谐稳定。 从图2行政管理体制演变过程可以看出，治理系统模式是提升社会治理能力与水平的最佳选择，政府、市场、社会协作模式有利于化解矛盾冲突、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定。党的十七大报告就提出了健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会治理格局的要求，这就说明了社会治理主体具有多元性与协同性。因此，进一步深化行政管理体制改革，就必须加强政府、市场、社会治理主体之间的交流与协作，解放和增强社会活力，充分发挥三者的治理优势，以彰显加减效应。 一个体现并促进公平、效率和合作的良好社会治理格局，应包括三种激励机制，即政府机制（体现公平与正义）、市场机制（体现竞争与效率）和社会机制（体现信任与合作）。也就是说，深化行政管理体制改革，提高治理效率与质量，政府必须增加竞争、效率、信任、合作、公平、正义等要素，减少对市场的干预与对社会控制，释放社会活力，从而彰显治理加减效应。一是政府要转变治理理念，由管理理念向服务理念转变。加强宏观调控与市场监管，将社会公平与正义放在更加重要的地位，努力营造良好、有序的发展环境。二是要建立统一开放、竞争有序的市场体系，充分发挥市场活力与企业主体积极性，调动其发展热情与激情。党的十八届三中全会明确指出：经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。三是增强社会组织自我发展、自我管理、自我教育、自我服务的能力，加强政府与社会组织的交流与合作。在相应政策上，如税收、人才晋升、融资贷款等方面给予一定优惠，尤其是加大政府购买力度，实现社会资源共享，为社会组织发展创造条件。四是增强政治互信，提升公众参与意识与能力。公众参与是地方政府实现良好治理的重要途径，在地方政府公共政策制定的科学化、民主化进程中具有举足轻重的作用。从这一点看，就要不断增强政府公信力和权威性，以获得公众的认可与支持，尤其是要建构和谐政府与社会的关系，通过多种形式与方式拓宽公众有序参与渠道，为有效的公众参与创造条件。 【参考文献】 刘涛，范明英.市场决定性作用下政府职能权能的归位与定位.云南社会科学，2015，（01）. 薄贵利.深化行政管理体制改革的核心和重点.中国行政管理，2009，（07）. 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定.人民出版社，2013.3，18，18-19，3，5. 束锦.深化行政管理体制改革推进政府职能转变研究综述.云南社会科学，2008，（03）. 王春业.行政公务员全员聘任制改革研究.人民出版社，2013.102. 范恒山.深化我国行政管理体制改革的重点.科学社会主义，2006，（06）. 高尚全.关于建设公共服务型政府的思考.人民日报，2005-10-07. （美）E博登海默.法理学法哲学及其方法.邓正来，姬敬武译.华夏出版社，1987.344. 邓小平文选（第2卷）.人民出版社，1994.327. 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