2018我国国有资产监管体制的历史演进与发展研究
摘 要：对国有资产如何进行有效监管是我国确立社会主义制度以后一直备受关注的问题，尤其是改革开放以后。国有资产监管体制大致可以分为以下几个阶段：改革开放初期的放权让利阶段，国有资产监管体制初步形成阶段，国有资产监管权分散行使阶段，国有资产监管权集中行使阶段。党的十八届三中全会以后，我国逐步确立了国有企业分类与国有资本分层的国资监管原则。国有企业的分类改革与国有资本的分层定位两者缺一不可，只有二者合力，才能保证国资国企改革的顺利进行。国企分类改革应持三分法的观点：将国有企业分为公共服务类特定功能类和一般商业类三种类型，这种分类是一个动态的过程，应因时因地进行调整。国有资本将形成三层管理模式，即国资委国有资本运营公司国有企业。这种分层监管模式将有助于发挥国有资本的不同职能，保障国有资产保值增值，明确国资委的双重定位，推动政企分开，助推国企混合所有制改革。 关 键 词：国有资产；国有企业； 监管体制；分类分层；企业国有资产法 中图分类号：F123.7 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）07-0057-17 收稿日期：2016-03-01 作者简介：白金亚（1990），男，河南周口人，上海师范大学法政学院经济法硕士研究生，中国法学会会员，研究方向为经济法基础理论、国有经济法、竞争法与竞争政策。 一、引言 党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出：完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。国有资本投资运营要服务于国家战略目标，更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全。作为市场化整合配置国有资产的平台，建立国有资本运营公司，能够更好地优化国有资产配置，提高国有资本的投资使用效率。从国有资产监管的角度看，有必要进一步理清国有资本运营公司与国资委以及持股企业之间的关系。这种新的管资本的国有资产监管模式不同于目前以管国企为主、形成于2003年的国有资产监管体制。2008年10月28日，十一届全国人大常委会第一次会议审议通过了《企业国有资产法》，该法具有里程碑意义，标志着我国国有资产监管体制在制度化方面取得了重要成果。理论界关于国有资产监管法律问题的研究也多以此为背景，主要对国有资产监管机构的性质、设置、职能以及相关制度的合理性等方面进行反思与前瞻。但这部法律显然不适应《决定》中涉及国资国企改革的内容，目前国有资产管理体制存在的最大问题仍在于行政监管职能与出资人职能未能分离。为此，有必要对我国国有资产监管体制的历史演变过程进行梳理和回顾。 二、我国国有资产监管 体制的历史演进 （一）计划经济体制阶段（1949-1978） 这一时期可以分为两个阶段：一个是国有资产全面形成、计划经济体制初步建立阶段，另一个是计划经济体制阶段。 第一阶段是从1949年到1956年，是我国国有资产全面形成、计划经济体制初步建立阶段。这一阶段的国有资产主要来源于没收官僚资本的财产。没收的官僚资本①有些直接归政府要员所有，有些则为国民党中央政府、省级政府和县级政府所有，如抗日战争胜利后由国民党政府接收的日本、德国、意大利三国在我国的企业。这些企业成为我国国有经济的基础和主体。国有资产的第二个重要来源是没收帝国主义国家在华财产，是在朝鲜战争期间完成的。第三个重要来源是通过对资本主义工商业的社会主义改造，以和平赎买②的方式完成的。1956年底，99%的私营工业企业变成了公私合营。至此，我国国有资产全面形成。1953年我国开始实施第一个五年计划，国家建立了完整的政府计划体系，负责国家计划的制订、实施和调整。国营企业③隶属于各级政府，每个企业都有自己的计划办公室，拟定本企业的计划并向主管部门的计划机构提交报告。通过两下一上的方式制定计划，即各部和各省将国务院下达额度和指标任务分配到各自管辖的企业，企业根据自身情况反馈意见，提出本企业的计划建议草案，最后经全国人大批准再按初次下达计划草案时的方式正式下达任务和指标。计划经济体制下国营企业就是政府的一部分。 第二阶段是从1956年到1978年，政府开始探索在计划经济体制下如何管理国有企业。这一阶段，国有资产监管体制的主要特点是：⑴政企不分。国家对国有资产的监管表现在对国有企业的直接管理和计划控制上，国有企业是政府的附属，政府对于国有企业来说既是所有者又是监管者。⑵国有国营。如前所述，这一时期的国有企业被称为国营企业，国有企业的所有权与经营权是高度统一的。⑶分级分业管理。国家根据企业规模的大小、重要程度和设立时的资金来源，分别由中央和地方政府对自身所属国有企业以及企业的国有资产进行管理。此外，按照不同的行业，由行业主管机关对国有资产进行分类管理，但没有统一的监管机构。 传统的国有资产监管体制对我国国民经济的起步、积累和发展发挥了重要作用。新中国成立之初，监管权、所有权和经营权合一，政府直接管理国有资产的方式在当时起到了保证国家财力、物力集中使用的作用，也体现了社会主义制度能够集中力量办大事的优势，奠定了国民经济的物质基础。但随着国民经济的进一步发展，这种监管体制的弊端也逐渐暴露出来：由于国家（政府）管理方式单一和远离微观经济领域而导致信息传导机制不畅，使得整个社会的资源配置效率较低，没有经营自主权的国有企业缺乏活力。 （二）改革开放初期的放权让利①阶段（1979-1987年） 1978年开始的改革开放为国有资产监管体制改革带来了机遇。1978年10月，四川省决定在四川化工厂、重庆钢铁厂、成都无缝钢管厂、宁江机床厂、南充钢厂、新都县氮肥厂等6家企业进行放权让利的改革试点，打响了全国国有企业改革的第一炮。1979年5月，国家经委、外贸部、财政部、国家物资局、中国人民银行、国家劳动总部联合发出《关于在京、津、沪三市的八个企业进行企业管理改革试点的通知》，该《通知》的发布标志着放权让利的企业改革正式启动。为了推广和规范国有企业放权让利式改革，1979年7月，国务院颁布了《关于扩大国有工业与企业经营管理自主权的若干规定》，同时还颁布了《关于国有企业实行利润留成的规定》《关于开征国有工业企业固定资产税的暂行规定》《关于国有工业企业实行流动资金额信贷的暂行规定》《关于提高国有工业企业固定资产折旧率和改进折旧费使用办法的暂行规定》4个配套文件，决定将国有企业放权让利式改革在全国范围内推行。 这一时期改革的主要内容有：⑴改变国有企业作为政府附属物的地位，确立其作为市场中的经济主体的地位，需要企业自主经营、自负盈亏、自我积累、自我发展。⑵扩大企业经营自主权。这一时期国家与企业之间分配关系的调整是沿着简政还权、减税让利的思路进行的，强调政企分开，两权分离，扩大了企业的经营自主权。⑶探索国有资产的多种经营形式，在国有企业改革中先后实行承包经营责任制、资产经营责任制、租赁经营制度等。⑷下放企业管理权限，把大量原属中央管理的企业下放给地方管理，主要是把一些中央管理的企业下放给临近的中心城市管理。 这一时期的改革试图使国有企业成为社会主义商品经济的生产经营者，在一定程度上增强了国有经济的活力，但这些措施并未触及国有资产监管体制的深层次问题，基本上都是围绕国有资产经营即国有企业这一层面展开的。由于国有资产监管体制基本不变，政府实际上仍控制着国有企业，国有企业在名义上享有一些经营自主权，但在实践中常常被政府越俎代庖，因而难以取得真正独立的市场主体地位。国有企业改革的深入使得原有国有资产监管体制失去了效用，不能进行有效、及时的监管，甚至导致对某些方面监管失控。这一时期国有企业承包经营中所出现的种种问题即与此有关。 （三）国有资产监管体制初步形成阶段（1988-1997年） 为了从体制上建立新的国有资产管理模式，经全国人大批准，国务院于1988年8月成立了国有资产管理局。国有资产管理局的职能主要是行使国家赋予的国有资产所有者的代表权、国有资产监督管理权、国家投资和收益权、资产处置权。国有资产管理局的成立，标志着我国国有资产监督管理体制初步形成，也说明国有资产监管职能与社会经济管理职能逐渐开始分离。1993年宪法修正案中社会主义市场经济的建设目标和国有企业的概念开始明确，这说明我国已从根本法的角度认可国有资产所有权与经营权的分离。 这一时期的改革探索取得了明显成效，其主要特点有：⑴国有资产产权意识更加明确。先后建立了企业资本金制度和项目资本金制度，提出了国有资产保值增值的目标。⑵建立了专门的国有资产管理机构。区分政府社会管理者和国有资产所有者的双重身份。⑶明确了国有企业逐步建立现代企业制度的方向。⑷抓大放小，盘活国有资产存量。提出了对国有经济进行战略性重组的方针，重视国有资产运营，确立了国有资产管理、监督和运营体制或目标。 从理论上说，国有资产管理局和其他社会经济管理部门对国有资产是专司监管和分工监管的关系，但现实是其实际权力与相关文件赋予其的职能相比较为有限。此外，由于受认识的局限和部门利益惯性的影响，国有资产管理局仍然坚持管资产与管企业要统一的思路，认为管理国有资产就必须管理国有企业。国有资产管理部门对国有企业管理权的介入，致使其与工商、交通等行业主管部门和经贸委系统在企业管理方面的冲突日益激烈。 从某种程度上说，上述冲突不仅没有促使政企分开，反而加强了政府对企业的管理。基于此，国务院于1994年决定将国有资产管理局由国务院直属局调整为财政部管理的国家局。由于国有资产管理局的行政级别低于行业主管部门，在实践中不能很好地发挥国有资产监管的作用，同时与其他部门之间也存在明显的部门利益冲突，因此，在1998年国务院机构改革中国有资产管理局被撤销，将其原承担的职能改组为国有资本金基础管理、财产评估管理和国有资产统计评价三个司并入财政部，财政部直接承担相关职能。 （四）国有资产监管权分散行使阶段（1998-2002年） 鉴于机构设置与社会主义市场经济发展的矛盾日益凸显的现实，1998年，中央人民政府实施了在2008年之前改革力度最大、涉及面最广的一次政府机构改革。1998年改革的目的是推进社会主义市场经济发展，具体目标是尽快结束专业经济部门直接管理企业的体制。1998年改革取得的历史性进步是：政府职能转变有了重大进展，其突出体现是撤销了几乎所有的专业经济部门，①这样，政企不分的组织基础在很大程度上得到了消除。到目前为止我们都还在享受这个成果。 1998年的行政管理体制改革对国有资产管理体制的影响主要表现在：其一，国有资产管理局被撤销，原有职能并入财政部；其二，专业经济部门被改组为隶属于国家经贸委的国家局，不再直接管理企业。 这一时期，国有资产管理体制表现出一种不同于以往的实践模式，具有以下特征：⑴国家不再设立专司国有资产管理职能的行政机构。这主要是因为从国有资产管理局10年运作情况看，国有资产管理局在很大程度上仅仅充当了会计的角色，在国有企业改革以及国有资产管理体制完善方面并没有发挥出资人应有的作用。认为撤销国有资产管理局，将其职能并入财政部能更好地行使出资人职责。这说明当时理论界对国资管理体制的改制方向存在较大争议。⑵机构改革后，国有资产的出资人职责主要由五个部门承担。其中，财政部作为国有企业和国有参股企业中国有资产所有者的代表，对国有资产进行宏观管理，承担国有资本金基础管理职能；国家经贸委对国有企业、国有控股企业的重大生产经营决策进行监管，并会同有关部门做好所属国有企业的改制、重组工作，承担指导国有企业改革和管理的职能；中共中央组织部与中央企业工委任免所属国有企业、国有控股企业的领导班子，并管理派驻国有独资企业的监事会主席；国家发展计划委员会管立项；劳动与社会保障部管劳动与工资，形成了所谓的五龙治水体制。 在这一阶段，国有资产监管职能由财政部、经贸委等部门分别行使，其目的在于建立一个相互约束、相互监督的国有资产管理体制，但在实践中却出现了政出多门的现象，使国有资产的使用者和经营者无所适从。企业要受到多个婆婆的监管，却没有一个部门真正对国有资产的保值增值负责，因为各部门都只是行使部分权能，根据权责对等的原则，各部门对国有资产监管绩效也只承担部分责任。事实上，由于责任无法在量化后被分配到各机构，因此各部门实际上是不承担责任的。责任不明很容易导致监管机构积极性不高，进而弱化对国有资产经营和使用机构应有的监督和约束， 严重影响了国有经济的健康发展和壮大。国有企业在1998年前后进入最困难时期，全国三分之二的国有企业处于亏损状态，利润总额只有213.7亿元；到2003年，进入《财富》世界500强的国资委系统监管的中央企业只有6家，营业收入最多的中石油仅名列第69位，中央企业的改制面也只有30.4%。这一阶段的国有资产管理体制既不利于国有资本的集中统一管理，也混淆了社会经济综合管理职能与国有资本所有者职能及公共财政与国有资本的界限，是一个明显的退步。 （五）国有资产监管权集中行使阶段（2003-2014年） 2002年，党的十六大报告明确指出，要继续调整国有经济的布局和结构，改革国有资产管理体制，国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制，要在中央政府和省、市（地）两级政府设立国有资产管理机构。2003年3月，作为政府机构改革方案内容之一，经十届全国人大批准，国务院决定设立国务院国有资产监督管理委员会（以下简称国资委），将原属财政部的有关国有资产管理的部分职责，经贸委行使的指导国有企业改革和管理的职责，中央企业工委、劳动与社会保障部拟定中央直属企业经营者收入分配政策、审核中央直属企业的工资总额和主要负责人的工资标准的职责划归国资委的职责范围，授权其代表国家履行出资人职责，监管范围确定为中央所属企业（不含金融类企业）的国有资产。2003年4月6日，国务院国有资产监督管理委员会正式挂牌成立，2003年5月13日，该委员会颁布的《企业国有资产监督管理暂行条例》标志着我国国有资产监督体制进入了一个新的发展时期。国务院成立国资委，作为国有资产的出资人代表，第一次在中央政府层面上做到了政府的公共管理职能与国有资产的出资人职能的分离，为新国有资产管理体制的运行提供了组织保障，为新成立的国有资产监管机构开展工作提供了制度保障。国资委的成立和《企业国有资产监督管理暂行条例》的出台，标志着我国国有资产管理体制改革取得了重大突破并进入了一个新的发展阶段，即国有资产监管权集中行使阶段。 与以往的监管体制相比，新的国有资产监管体制有着明显的特征：⑴明确监管主体，实行中央、省、地三级国有资产监管体制。按照党的十六大和十届全国人大一次会议的决定，先后组建了国务院、省、市（地）三级国有资产监管机构，有些地方还探索了县级国有资产监管的有效方式，至此，国有资产监管的组织体系基本建立。截至2004年6月，全国31个省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团国资委全部组建。截至目前，全国共组建地、市级国有资产监管机构395个，许多国有资产总量较大的县也明确了国有资产监管责任主体，国资委系统建设进一步加强，国资监管大格局加快推进。国家、省、市（地）三级国资委的成立，从机构和组织上保证了国有企业改革的继续深入推进和国有资产监管工作的相对独立开展，标志着我国国有资产开始进入了全面独立监管时期。新的国有资产监管体制有利于克服旧体制下多部门分割行使所有权的弊端，而代之以国资委全面履行国有资产出资人职责，这在一定程度上解决了长期困扰国资监管的出资人缺位问题。⑵统一所有，分别代表。分别代表能够更好地调动各级政府的积极性，更加明确各级政府之间的产权和事权边界。中央和地方在国有资产管理中的关系不再是原来的分级管理关系，而是分别代表的关系，原来是中央政府总代表，现在是分别代表，这有利于解决代理链条过长、代理成本高、代理效率低的问题，是较原有体制的一个进步。⑶管人、管事、管资产相结合。1994年，国有资产管理局被撤消后，国家对国有企业的监管是分散的，效率很低，引发了很多问题。2003年，国资委的成立改变了国有资产监管的格局，国资委对国资国企的监管是一个综合性的监管，使国资委职能有了一个清晰的定位：第一，管人。通过法定程序对所监管企业负责人进行任免、管理和考核并根据其经营业绩以及其他标准进行奖励或惩罚，建立符合社会主义市场经济体制和现代企业制度要求的选人、用人机制，完善经营者激励和约束机制。按照有关规定，代表国务院向所监管企业派出监事会，负责监事会的日常管理工作。第二，管事。指导国有企业改革重组，推进国有企业的现代企业制度建设，完善国有企业的公司治理结构，推动国有经济布局和结构的战略性调整。第三，管资产。根据国务院授权，依法履行出资人职责，监管中央所属企业（不含金融类企业）的国有资产，加强国有资产的管理工作。负责组织所监管企业上交国有资本收益，参与制定国有资本经营预算有关管理制度和办法，按照有关规定负责国有资本经营预决算编制和执行等工作。第四，保值增值。承担所监管企业国有资产保值增值的责任。第五，监督。按照出资人职责，负责督促、检查所监管企业贯彻落实国家安全生产方针政策及有关法律法规、标准等工作。第六，推动立法，依法办事。负责企业国有资产基础管理，起草国有资产管理的法律法规草案，制定有关规章、制度，依法对地方国有资产管理工作进行指导和监督。 自2003年国资委成立到2014年的11年间，国资委积极履行出资人职责，做了大量行之有效的工作。如对中央所属国有企业进行清产核资，对企业负责人进行经营业绩考核，规范企业负责人薪酬管理，开展面向全球招聘中央企业负责人试点工作，发挥中央企业监事会的作用，规范国有企业改制和国有产权转让，推进国有经济布局和结构的战略性调整等，有力地推进了国有经济的改革和发展，见下图1-4。 数据来源：财政部网站历年财政数据以及信息公开，http：//www.mof.gov.cn。财政部公布的数据与国资委公开的数据有差异，国有及国有控股企业主要经济效益指标等信息的发布属于财政部的职责范围，故此处以财政部公布的数据为准。图1-图2中所称全国国有及国有控股企业，包括中央企业和36个省（自治区、直辖市、计划单列市）国有及国有控股企业。中央企业包括：中央部门所属的国有及国有控股企业和中央管理企业，以上均不含国有金融类企业。 数据来源：《2004-2014中国国有资产监督管理年鉴》，财政部网站历年财政数据，http：//www.mof.gov.cn，本图所称国有企业是指全国国有及国有控股企业，包括中央企业和36个省（自治区、直辖市、计划单列市）国有及国有控股企业。中央企业包括：中央部门所属的国有及国有控股企业和中央管理企业，以上均不含国有金融类企业。 数据来源：国务院国有资产监督管理委员会网站，http：//www.sasac.gov.cn。 三、党的十八届三中全会以来国有资产监管体制发展新方向：分层分类监管 《决定》对国资国企如何改革、如何监管提出了很多具有建设性的指导意见。如何发挥市场在资源配置中的决定性作用和政府职能，如何发展混合所有制，都需要国资国企的全面深入改革。目前，国有企业正在进行分类改革，以推动国有企业完善现代企业制度。在国有资产管理体制方面，将对国有资本进行分层管理，即三层国有资产授权经营模式。①这种分层既有利于实现政企分开，也有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用，使政府能够更加有效地发挥作用。国有资产监管体制基于国资国企改革也将发生深刻变化，国资委也会被赋予新的定义。 国有资产监督管理体制改革应包含两个方面：一是国有企业的分类改革与监管，二是国有资本的分层改革与监管。在全面深化改革的背景下，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府的作用。国资国企改革是经济体制改革的重点，改革的成败直接决定着市场能否在资源配置中起决定性作用。 通过对我国国有资产监督管理体制演变历程进行梳理，笔者认为，国资国企改革应遵循这样的原则：在国有企业改革方面，应以国有企业不同的功能定位为基础，对国有企业进行分类改革与监管；在国有资本改革方面，应以国有资本不同的分层定位为考量，对国有资本进行分层改革与监管。 （一）基于国有企业功能定位的国有企业分类改革与监管 党的十八届三中全会以来，国企改革向纵深推进，解决国有企业分类监管问题被认为是顶层设计的当务之急。《决定》提出要准确界定国有企业的功能，目的是为了国有企业的分类改革，进而提高国有企业的社会效益和经济效益。为什么要对国有企业进行分类监管？因为分类监管与现行的国有企业不分类监管有很大的不同。对于国有企业的考核，现行的办法是依据经营业绩对企业进行考核评价，依据考核结果确定经营薪酬，保证国有资产的保值增值。这种适用于所有国有企业的考核标准是不科学的，因为不同的国有企业具有不同的经营标准和行业特征，一刀切的考核方式对国有企业发展极为不利，甚至会影响国有企业社会功能的发挥。同时，分类不是目的，目的还是更好地实现国有资本的经济效益和社会效益。 如何破解国有企业目前存在的监管效率问题一直为人们所关注，笔者认为，应突破这种把国有企业看做一个整体进行监管的思维方式，确定差异化的国有企业监管思路，针对不同类别的国有企业适用不同的评价监管标准。 国有企业具体如何分类，是国企改革方案首先要解决的问题。目前我国存在两分法三分法的争论。虽然在过去的时间里两分法看似盛行，其实主流上已逐渐被三分法所代替。理论界和实务界在国有企业的基本分类方法上也形成了共识，①即以国有企业不同的企业功能属性为标准，把我国的国有企业分为公共服务类、特定功能类与一般商业类三种类型。国资委也提倡这三种分类方式，并且在地方层面，这种分类法已在多个省市开始实施。②应当说明的是，地方管理的国有资产与国资委管理的国有资产差异性较大，因为各地的情况不同，因而各地与国资委出台的改革方案可能会有很大差别，笔者认为，这都是各地为适应本地具体情况所作的变通，最终会殊途同归。尤其在国企分类改革、国资分层管理以及大力发展混合所有制方面，这些指导层面的改革意见都将得到落实。 笔者对国有企业分类改革持三分法的观点，即应该将国有企业分为公共服务类特定功能类和一般商业类三种类型。这三种国有企业类型的提法是基于企业功能定位这个基础而进行的。公共服务类强调的是该国有企业产品和服务的公共用途或体现一定的公共政策。公共服务类即公共企业，在西方国家，人们普遍所说的国有企业其实是公共企业，主要集中在市场失效领域。学界在界定国有企业时，有必要将这类提供公共产品的国有企业界定为公共服务类企业，并把以后国资投资的重点放在该领域，这既是社会主义市场经济发展的必然要求，也是当前全面深化改革对国资国企改革提出的阶段性要求。特定功能类则强调该国有企业的产品和服务在某一专业领域发挥特殊功能，主要是公用企业。一般商业类的提法不是常见的竞争类的提法，而是突出第三类国有企业也是占比居于绝对多数的国有企业的商业特性，其强调的是一般商业企业市场化的商业功能，而不是从行业性质差异的角度将其归于竞争类。明确了分类标准，对于不同的国有企业就要采取差异化的监管方式、改革举措和监管原则（如下表所示）。 第一类是公共服务类国有企业，其既是国家为增加公共事业福利、实现公众利益的一种手段，也是政府公共服务职能的延伸。这类国有企业又被称为公共企业，其功能主要是宏观调控和弥补市场缺陷、提供公共产品和公共服务、改善民生、服务社会、保障城市运营等。这类国有企业在国有企业总数中居于绝对少数，却是未来国资投放的重点。针对该类企业的特点，建议一企一法，①这样，可以更好地发挥其功能。有的学者怀疑一企一法可能影响本轮国资国企改革的效率，笔者认为这种说法有一定的道理，但要看具体适用领域。在一般商业类国有企业可能不会运用，在特定功能类国有企业可能会少用，但在公共服务类国有企业就应该提倡运用一企一法，这是由公共服务类国有企业的适用领域、社会功能、股权构成、政企关系、公司治理结构以及监管方面的特征综合决定的。 换言之，每个企业都需要有与之相适应的法律依据，仅仅依靠一般法律来调整是不符合设立这类国有企业的目的的。
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