2018渐进型公共政策的制定、执行、更替逻辑：以计划生育政策为例 返
作者简介：李才森（1987），男，安徽阜阳人，阜阳师范学院教师，硕士，研究方向为社会管理与公共政策。基金项目：本文系福建省教育厅横向课题福建省推进校园足球发展的公共政策研究的阶段性成果。
2015年10月29日，党的十八届五中全会作出了全面实施一对夫妇，可生两个孩子的重大决策，这意味着施行了35年的独生子女政策的正式终结。这次政策变迁的具体表达为：促进人口均衡发展，坚持计划生育的基本国策，完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子的政策，积极应对人口老龄化。最值得关注的是：它仅仅是独生子女政策被二孩政策所取代，而计划生育政策并没有被改变，仍需要继续坚持。
从公共管理视角看，计划生育新政策的实施，不是政策基本原则的变动，而是在继续坚持基本政策的前提下，对其附属政策进行的一次调整。从一对夫妇只生一个孩子，到单独二孩，再到全面二孩，我国的生育政策经历了曲折而清晰的变迁过程。从理论和实践两方面深入思考和探究以计划生育政策为典型案例的渐进型公共政策的制定和执行规律，把握其发展逻辑，不仅可以帮助我们掌握计划生育政策的发展状况，而且可以启发我们在更广泛意义上理解渐进型公共政策的变革思路。然而，现有的研究成果大多是运用渐进决策模型，把公共政策的渐进式调整作为一个整体过程来看待，而对渐进性在公共政策制定和执行过程中的差异化表现关注并不够。因此，有必要综合分析现有研究存在的不足，增强人们对渐进型公共政策制定和执行过程的了解和认知。
一、渐进型公共政策的概念与系统
社会公共事务是多种多样的，公共政策作为管理社会公共事务的基本规定或指导准则，其分类方法也是多种多样的。为了更直观地给出规范的渐进型公共政策定义，本文引入了一种较为常见的分类方法，即根据公共政策的指导作用将其划分为基本政策、具体政策和元政策三种类型。基本政策是具有全局性和全面指导性的政策，其政策目标是整个政策体系的灵魂。具体政策是为执行基本政策而制定的局部政策或阶段性政策，是基本政策在时间和空间两个维度上的具体化，也称为子政策。元政策是关于政策的政策，它只对如何制定政策起指导作用，不涉及社会公共事务管理的具体内容。［1］在对渐进型公共政策进行定义时，可以忽略元政策的相关内容，但同时必须清楚地认识到，渐进型公共政策不是某一项政策，而是由多项单一政策组成的政策系统，它包含层次分明的政策内容。类似的渐进型公共政策系统可以分解为起指导性作用的基本政策与依赖于基本政策产生的具体政策。具体政策是基本政策在不同时间、空间的具体化，是针对不同时空的特定社会问题提出的。由此，渐进型公共政策可定义为：政策制定者在既有的基本政策的基础上，采用渐进方式对具体政策加以修改，通过不断的政策更替，解决每一项具体政策衍生的负面效应问题，并努力实现基本政策目标的政策系统。以计划生育政策为例，计划生育政策是这套政策系统的基本政策，已经消失的独生子女政策、正在退场的单独二孩政策以及即将取而代之的全面二孩政策都是基本政策衍生出的具体政策。
渐进型公共政策概念的提出，来源于公共政策学科中的渐进主义理论。政治学家查尔斯E林德布洛姆在批判完全理性的决策模型时首次提出了渐进主义模型。［2］根据林德布洛姆的观点，就是把公共政策制定与执行过程视为政府过去行为的延续，其中伴随着渐进性的调整与修正。著名行政学家伍德罗威尔逊也提出：政策是由政治家即具有立法权者制定的而由行政人员执行的法律和法规。［3］这说明，制定和执行是对公共政策活动过程的高度概括。本文借用威尔逊的观点，从制定和执行两个角度探究渐进型公共政策的生存逻辑。
二、渐进型公共政策的制定逻辑：
连环式权变模型
美国学者戴维伊斯顿将公共政策的制定过程看作是由政策输入、政策转换及政策输出等三个环节构成的闭环系统。［4］其中，政策输入是确定政策问题并使之进入政策议程的过程。社会问题能否被察觉以及能否顺利地进入政策议程，是关乎该问题有无解决可能性的至关重要的一环。托马斯戴伊认为，确定问题是什么比认定解决问题的答案是什么更为重要。［5］社会生活中存有大量需求和令人不满意的现实状况，而政府所掌握的资源却是有限的，不可能同时解决所有问题，而是需要对这些问题进行取舍。渐进型公共政策涉及的问题主要有两种：基本政策针对的问题是固定不变的，且贯穿整个政策体系发挥作用的始终，可看作是基本问题；每一项具体政策要解决的社会问题不尽相同，相对地可视为具体问题。
一般而言，当一项具体政策引发的具体问题积累到一定程度时，便会自觉启动一种触发机制，引起公众的高度关注和变革的普遍要求。被政治力量察觉是新政策制定过程中开始起决定性作用的前兆。当然，政策输入的完成还依赖于政策问题能否顺利地进入政策议程。只有进入政策议程的社会问题才能称之为政策问题。因此，由谁决定哪些社会问题成为政策问题，对于政策制定过程来说是关键性的问题。科布和爱尔德二人根据政府在议程建立中所起的不同作用以及创始者扩散问题的程度和方向创设出了外在创始型、动员模型和内在创始型三种政策议程模型。［6］现实生活中，渐进型公共政策由于其波及的范围、影响的强度和持续的时间已经达到了一定的程度，因而政治领袖、利益集团、大众媒体和公众等各方力量均会关注此类问题。可以说，政策议程模式并非单一模式，而是多种模型的混合，呈现出了高度复杂性的特点。
对于渐进型公共政策而言，政策转换是其渐进性得以体现的主要环节。公共政策的决策者坚持稳中求变的原则，既要保证基本政策的连续性，又要采用渐进方式对现行具体政策稍加修改，以解决现行具体政策存在的负面外部问题，实现具体政策的新旧更替。例如：坚持一对夫妻只生一个孩子这一具体政策，首先，带来的问题是人口出生率的不断下降和劳动力的不断减少，以及由此带来的人口红利（指劳动年龄人口比重高、人口抚养负担轻、人口生产性强的人口年龄结构对经济增长的潜在贡献）也受到重创。其次，带来的养老问题迫在眉睫，特别是在421家庭和8421家庭中，年轻一代背负着过重的养老压力。第三，带来的问题是性别比例严重失衡，导致适龄男青年找不到对象，容易在社会上引发不安定因素，进而带来诸多的社会问题。以上问题的出现，是政策制定时技术上的困难和社会发展不可预测性造成的。实践中，政策制定者并没有足够的时间、技术、智慧或者其他手段了解所有的决策备选方案，也无法洞悉每一项具体政策的绝对后果，即任何一项政策一经制定都不可能是尽善尽美的。因此，当一项具体政策的负面后果出现并积累到一定程度时，就需要在继续执行基本政策的同时，对具体政策进行渐进式修改。
按照公共政策制定的系统模式，政策转换过程是一个结构复杂的系统（黑箱），在社会、经济变量等环境因素的影响下，政策制定过程在这个黑箱有序地进行着。识别政策制定的参与因素是分析渐进型公共政策系统中政策制定逻辑的关键。有学者把公共政策系统界定为由政策主体、政策客体及其与政策环境相互作用而构成的社会政治系统。［7］本文认为，从政策主体、政策客体和政策环境的角度分析具体政策的转换过程，能够较好地揭示渐进型公共政策系统的形成逻辑。政策主体可以简单分为官方决策者和非官方参与者。前者具有法定决策权，是一项政策能否有效制定并顺利通过的关键；后者包括利益集团、大众媒体、思想库和公众等，通常不具有制定公共政策的法定权威，主要在政策制定过程中提供信息、施加压力并游说官方决策者。［8］加尔东根据社会各阶层与政治决策的关系将社会结构分为决策核心、中心和边缘。［9］作为决策核心层的官方决策者和作为决策中心层的媒体、企业界和学术界的社会精英，凭借其较高的社会地位和决策影响能力对包括渐进型公共政策在内的所有政策制定过程都有着重要甚至决定性影响。与在其他类型公共政策制定中被边缘化形成对比的是，公众成为渐进型政策制定过程的关键性参与主体。原因在于：现行具体政策导致严重的负面效应，公众是最直观体验者，需要通过座谈会、听证会等形式充分表达利益诉求。公共政策客体是公共政策发生作用的对象；直接客体是公共政策所指向的客观社会问题，主要为具体政策实施后带来的负面影响，作为新政策的制定依据和政策调整的根源，上述二者构成了制定渐进型公共政策之具体政策的最主要影响因素。作为间接客体，目标群体的态度对于公共政策能否达到预期目标有着至关影响，争取目标群体的理解与接受，既能保证新政策的顺利实施，也能有效减少政策实施初期可能遇到的阻力。系统论指出，离开了决策得以发生的环境人们无法对政策制定进行很好的研究。政策行动的要求产生于环境，并从环境传到政治系统。与此同时，政策环境也限制和制约着决策者的行动。［10］现行具体政策带来的社会问题积累到一定程度时，会不同程度地渗透到政治、经济、文化及社会等外部环境中，表现为政治问题、经济问题、文化问题及社会问题等，严重影响着目标群体的正常生产、生活状态，进而产生新的政策需求；当政策主体察觉到环境变化和社会问题的严重性时，就会主动开启新政策的制定进程，以满足目标群体需求。由此可见，现行政策导致的各类社会问题是促使渐进型公共政策转换的核心因素，也是牵引政策主客体参与政策转换过程的动力所在。
通过对政策转换黑箱的分析考察笔者发现，围绕渐进型公共政策体系中具体政策的更替问题，可以构建一个多变量权变模型。权变一词最初来自于管理学家菲德勒的权变领导理论。［11］权指影响程度，有高低之分；变指变化。权变模型表明，多因素的共同作用会导致政策转换过程的差异化结果。如果政策主体一味地以基本问题为导向而忽视对新的社会问题的关注，势必会导致现行具体政策的负面外部效应严重化，也将反过来影响基本问题的有效解决。除此之外，政策制定者还要均衡关注政治环境和目标群体，政治环境的变化是社会问题出现、扩大或消解的外在表现，目标群体的态度才是新政策能否有效实施的决定因素。
同时，渐进型公共政策中的基本政策是固定不变的，一旦经过合法化过程，就会坚持到该项政策的终结时刻。反言之，基本政策一旦终结，所有依附于它的每一项具体政策也会随之终结。基本政策的稳定性维持了渐进型政策体系的生存，其渐进性特点主要通过具体政策的新旧更替得以体现。旧政策带来的外部问题催生出新政策；新政策制定过程中的政策输入和政策转换环节均发生在旧政策执行后期，呈现出新旧交替的连环式特点，整个政策体系是一个环环相扣的链条。渐进型公共政策上一个政策周期的结束以政策输出为标志，具体表现为新政策方案的合法化过程，即是对政策方案进行权威确认，使其获得合法性和权威性，这也是对新政策与社会问题适应性的再审查，是实现渐进型政策方案制定与执行过程的有效对接。
三、渐进型公共政策的执行逻辑：
缓慢的博弈过程
从本质上看，公共政策是政府在一定时期为实现一定目标对社会资源和利益进行的权威性分配。［12］某一项政策能否达到政策制定时的预期目标，在很大程度上取决于政策执行过程对政策群体既得利益或预期利益的影响。在特定的历史条件下，任何公共政策的制定和实施都必然是对一部分政策对象利益的调整与剥夺和对另一些政策对象利益的满足或补充。因此，要顺利推行一项新政策，必须首先处理好各方主体的利益分配关系，渐进型公共政策的执行过程便是如此。每一项渐进型具体政策都具有任务的双重性：一方面，服务于政策体系中的基本政策目标，如上升为国策高度的计划生育政策，通过有计划地节制生育，控制人口数量；另一方面，由于旧的具体政策已经损害了目标群体中一部分人的利益，并且导致社会问题的出现，这就要求取而代之的新政策能够充分体现并切实补偿这部分受损者的个人利益，进而有效地解决旧政策遗留下来的问题。
解决这些问题需要政策制定者、政策执行者，特别是目标群体等多方的支持。但现实是，在新政策执行过程中，实施者和实施对象基于各自政策立场和利益考虑，处于一个博弈情境中。在这个参与各方相互影响的利益博弈中，博弈参与者都在进行理性行为选择，都在追求个人利益最大化。公共政策执行过程中涉及的利益可以简单地区分为公共利益与个人利益两类。公共利益是一切公共政策的理想出发点，共同存在于每一个博弈参与者身上，它需要通过每个博弈参与者的共同努力来实现。在实现公共利益最大化这一公共政策的基本目标的同时，也要照顾到每个博弈参与者的个人利益，因为个人利益是个体参与博弈、进行博弈行为选择的初衷和现实考虑，也是实现公共利益的基础。作为一项公共政策，渐进型政策体系的博弈参与者主要有政策制定者、政策实施者和实施对象，政策制定者和实施者作为利益基本一致的一方主体，目的都在于有效推行新政策，与政策目标群体形成博弈。这就要求公共政策的决策者在政策取向上要同时把握博弈参与者的共同利益与个人利益，在承认博弈参与者利益差别的基础上进行利益整合，寻求各方利益的结合点。
如果一项公共政策自身存在重大缺陷，在其执行的初期阶段，一些突出问题往往就会相继暴露出来，这就需要对政策予以调整。在渐进型公共政策体系中，每一项具体政策执行的初期都处于动荡区间，各种利益主体激烈角逐，共同检验新政策的实施效果。这一博弈过程有纵向和横向之分。纵向博弈表现为新旧具体政策的相互角逐，原有的具体政策的影响范围大、影响时间长，新的具体政策实施的现实急迫性需要借助政策执行者的强硬手段来实施，逐渐占据原有政策的影响空间，使之呈现此消彼长的动态博弈特点。横向博弈表现为作为实施对象的公众对新旧政策的选择。同一基本政策下的两项具体政策具有非此即彼的关系，公众只能选择其一。从政策推行的效果来看，会期冀更多的目标群体支持新政策。在政策实施过程中，纵向博弈和横向博弈是一个问题的不同表现。纵向上，新旧政策影响力此消彼长是公众对两项政策二选一的逻辑基础；横向上，更多公众认同并接受新政策是其影响力逐渐增长的现实表现。因此，可以说，两类博弈态势集中表现为目标群体对新政策的逐步接受。而这一博弈过程不是一蹴而就的，而是缓慢的，需要较多的时间。同时需要注意的是，在目标群体对新政策的接受过程中，需要政策执行机构使用相应的手段予以保障。对于渐进性公共政策来说，可以采用设置过渡期和管制手段等策略消除政策执行障碍。
在渐进型公共政策体系新旧交替过程中，新政策的执行后果具有不确定性。为避免可能出现的不稳定局面，保障社会安定，就需要有一个过渡期。在过渡期内，新政策的实验过程和旧政策的继续实施过程交叉重合，更容易使公众在观念及行为上逐步接受新政策。20世纪80年代初，正值改革开放初期的我国，人口数量多、人口基数大、人口素质低的现实状况已经严重影响到了经济和社会的发展，由此，党和国家认识到控制人口数量的重要性和迫切性，开始着手制定新的人口生育政策。1980年，在中共中央发表的《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员共青团员的公开信》中，强调了控制人口增长的迫切性，这表明我国的生育政策收紧，独生子女政策正式出台并开始全面实施。但由于受当时社会条件的限制，严格的人口生育政策被看作是对生育自由的限制，因而遇到了多重抵制；同时，由于在基层执行过程中采取了许多强制手段，导致干群关系僵化，产生了极为不利的负面社会影响。为顺利开展计划生育工作，1984年，党中央下发了《关于计划生育工作情况的汇报》的七号文件，该文件指出：适当放宽农村群众生育二胎的控制，逐渐过渡到独生子女政策的全面实施。该政策虽然在一定程度上使生育率有小幅回升，但却缓和了干群矛盾，推动了计划生育工作的平稳开展。同样，假设在各种社会问题集中之时，就立刻实施全面二胎政策，极可能出现再一次的生育高峰，导致人口老龄化和新生儿膨胀的双重甚至多重问题。为防止上述后果的出现，就需要首先试水单独二孩政策。
同时，在政策过渡期内，基于旧政策的影响力和政策目标可能显示出的政策排斥问题，一般需要配合采用管制式的政策执行手段，通过指定的管制机构对个人和机构的行为做出强制性要求，即必须遵守和服从，反之将受到惩罚，这是降低新政策实施不确定性的最有效方式。20世纪70－80年代，独生子女政策在推行中面对着巨大的思想和行为阻力，其思想阻力主要来自于传统的婚姻、生育和家庭观念。受多子多福养儿防老的传统婚育文化影响，一些人从内心深处排斥独生子女政策。如今，新一代年轻人早已接受并自觉执行一对夫妻只生一个孩子的政策，但反观现实，与这一结果同时出现的还有单身贵族丁克家庭等，这表明人们的生育意愿在下降，这种社会现象也可以说是独生子女政策执行中出现的负面溢出效果，反过来它又成为全面二孩政策推行的阻力。这就需要采用软性引导和硬性强制相结合的手段，以保证目标群体逐渐适应并自觉执行新的生育政策。
四、渐进型公共政策的更替逻辑：
螺旋式推进
事物的发展是前进性和曲折性的统一，这在渐进型公共政策的更替过程中体现得尤为突出。笔者认为，从政策更替的方向来看，渐进型公共政策的推进过程是前进和上升的过程，是由新的、更能解决现实问题的新政策代替旧的政策的过程。但无论是新政策还是旧政策，都隶属于同一个渐进型公共政策系统，是下属的具体公共政策，而政策系统中的基本政策不会发生变动。新的具体政策是对旧政策的更新，其目的是为解决旧政策所引发的问题而提出的，但同时，新政策首先必须服务于基本政策，在政策内容上体现基本政策的政策原则和政策内容，解决基本政策所要解决的社会问题。因此，无论是单独二胎还是全面放开二孩，都是计划生育基本国策的具体体现，是为控制人口数量，提高人口素质这一政策目标的实现而做出的努力。从另一角度即政策更替的路径来看，更替的过程更加迂回曲折。虽然渐进型公共政策的新旧更替是应社会现实问题的亟待解决而产生的，但这一更替过程不可避免地会遇到许多阻力，最主要的阻力来源于政策制定主体和受新政策直接影响的目标群体。
按照公共选择理论，人是理性地追求个人利益最大化的经济人。［13］出于惯性和自身利益的考虑，他们会通过各种手段干扰新政策的出台和执行。同样，作为渐进型公共政策体系中某项新政策的目标群体，受旧政策的影响，他们在思维的惯性和利益的驱使下，往往难以接受新旧政策更替的现实。全面二孩政策出台后，许多年轻人明确表示不要二孩，就是这一政策贯彻曲折性的典型体现。当然，从整个政策体系的发展趋势来看，需要客观分析政策更替的螺旋式推进趋势，用发展眼光把一项渐进型政策体系作为一个整体，牢牢把握基本政策的精髓，着眼于基本政策的有效落实。同时，还要有效解决每一项具体政策在制定与执行中存在的难题，提高新政策制定的科学性与合理性，完善公共政策执行中的指导和监督模式，健全政策执行效果评价机制，以实现社会利益的整体维护与社会问题的有效解决。
【参考文献】
［1］彭和平．公共行政管理（第三版）［M］．中国人民大学出版社，2008．154．
［2］See Charles E．Lindblom，The Science of Muddling Through，Public Administration Review，19（Spring 1959），79－88；Aaron Wildavsky，The Politics of the Budgetary Process（Boston：Little，Brown，1964）．
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