2018维和行动与人权保护——以国际刑法为视角的思考
内容提要：二战以后建立的联合国及其安理会，为使后世免遭“惨不堪言之战祸”，创设了“维持和平行动”。五十余年来，它在维护世界和平与安全方面发挥了不可替代的作用。然而，维和行动就像一把双刃剑，在维护和平、安全与人权的同时，也存在着侵犯人权的隐患与现实问题。本文以国际刑法为视角对此问题进行了分析，进而提出了强化维和行动中人权保护的几点思考。关键词：维和行动 人道主义干涉 国际刑事法院 否决权
联合国成立之初，在联合国宪章中并没有关于联合国维持和平行动的规定。但当时的国际形势表明，必须制定一些方法来制止或遏制已发展成为武装冲突的争端。这样，联合国宪章中在明确规定了和平解决争端的程序（第33条至第38条）的同时，也授予安理会帮助各方解决争端的权力，即安理会在维护和平与安全的时候，可以使用武力。由此，在宪章关于调解的条款和关于强制行动的条款之间留下一个空白。维持和平行动就发展成为填补这个空白的实际方法。它基本上是一种阻滞行动，旨在制止或遏制冲突中的战斗行动，同时进行协同努力，促使交战各方以和平方式解决冲突。有学者认为，从法律的观点看，联合国的维和行动实际上是以宪章第40条为依据的，即在进行断绝经济和外交关系或使用武力之前，安理会可以采取临时办法，防止冲突局势的恶化，同时“并不妨碍关系当事国之权利要求或立场”。联合国秘书长曾在报告中为维持和平行动下定义为：为了帮助维护或恢复冲突地区的和平，由联合国组织的，有军事人员参与但无强制执行权力的行动。
维和行动主要采取观察团和维和部队两种方式。其主要任务是负责在冲突地区监督停战或停火、撤军，协助恢复治安和维持秩序，促使交战各方以和平方式解决冲突等。近年来，随着国际形势的发展变化，维和行动的任务不断扩展，开始涉及监督大选、安置难民、提供和保障人道主义援助等各个领域。;从维和行动的发展历程来看，冷战时代的维和行动大多介入的是国与国之间的冲突，而且一般都是处于美苏势力范围之内的区域。冷战之后，冲突大多发生在一国之内或某一地区之内，在新的国际体制之下，维和行动进入了一个新时期，以联合国名义介入某国和某一地区内部冲突的维和行动中也出现了新的问题。由于维和行动本身带有一定武力使用的性质，加之行动中固有的政治因素、运行机制和运用程序的影响，在维和行动中蕴含着侵犯人权的隐患。近十年来，随着维和行动在全世界范围内的频繁适用，这些隐患正逐渐演变为对人权的现实侵害。应该说，维和行动中的人权问题涉及诸多领域，需要从多方面展开研究并寻求解决途径。国际刑法作为同国际性犯罪和跨国性犯罪做斗争，规定国际犯罪和国际禁止行为，调整国家之间、地区之间刑事司法协助方面的实体法和程序法规范、原则和制度的总和;，包含着众多的防范国际犯罪发生、保护公民各项权利的机制与手段，因而在制止和防范维和行动中的人权侵害方面具有特殊的作用。加之维和行动本身具有的国际性，以国际刑法为研究视角对维和行动中人权侵害现象予以分析，对如何加强人权保护，避免人权危机进行研究，无疑具有重要的意义。
一、维和行动中潜在的人权危机与现实问题
（一）维和行动的公正性、中立性与人权保护
冷战结束后，西方大国在国际事务中的地位和作用日益突显出来，其在国际和平与安全领域中的影响也不断扩大。其中一个主要方面就是不断地对联合国的维和决策施加影响。维和决议越来越体现为西方大国的意志。这使得旨在建立和维护停火，建立缓冲区域的维和行动被蒙上了浓重的政治色彩。一旦维和行动被西方大国作为追求与实现其国家利益的手段，行动本身的公正性与中立性就会大打折扣，甚至不复存在。在维和实践中，西方大国利用它们对联合国的控制，往往对是否采取维和行动采取厚己薄彼的双重标准。涉及某一具体问题时，常常首先考虑是否有利可图，与已有利就积极参与，与己无利就漠不关心，致使联合国在维和实践中出现对有的地区大加干预，甚至不惜动用武力，而对有的地区发生的大规模人道主义灾难不闻不问的情况。以海湾战争为例，主要大国对行动的积极参与背后隐藏着极其深远的政治企图（势力范围与资源的争夺）；而驻塞拉利昂维和部队却因为西方国家认为冲突地区对他们缺乏战略意义而拒绝参与，导致维和行动进展缓慢。;其实，无论是“厚己”还是“薄彼”都蕴涵着侵犯人权的潜在危险。一方面，由于发达国家对冲突地区利益的过分关注，往往会使其参与的维和行动过多的干涉当事国的主权及其他国家利益，甚至可能会演变为直接的武力干涉，当事国的人权状况遭受侵害也就不足为奇；另一方面，对于应当予以干涉的地区与事件反应消极，这本身就是对该地区和该事件中的人权状况的漠视与不尊重。如果任由肆意侵犯人权的现象存在，联合国维和行动就违背了它维护国际和平与安全的首要职责，而且，在某些条件下反而会使矛盾尖锐化，问题复杂化。可以说，维和行动中对人权的漠视与不尊重必然会影响维和行动的公正性、合理性及存在必要性。
（二）维和部队运作机制与人权保护
联合国长期以来没有自己的维和部队，而是临时由会员国派遣部队组成。这种机制存在着一些不易克服的弊端。其中最突出的问题就是部队的指挥与武力使用。如前所述，维和部队的派出与部署往往是基于参与国在冲突地区的利益考虑，各个国家的部队很可能因为冲突地区战略利益的异同而形成不同的派别。这样一支缺乏组织与配合的部队，在危机四伏的冲突地区，一旦出现突发情况将难以及时控制住局面，出现过激的武力冲突在所难免。此外，宪章规定维和行动属于一种非强制性行动，除非迫不得已进行自卫外，不允许使用武力。但在维和实践中，这一原则很难得到准确把握。尤其当维和部队受到攻击，或执行诸如强制收缴武器、缉捕冲突中的派别头目、实施安全保护、封锁、制裁等项任务时，也不可避免的要动武，武力的使用便会大大地超出自卫限度。而且，从目前来看，“维持和平”行动正越来越向“强制执行和平”行动演变。所谓强制执行和平，是指维和部队通过武力方式强迫冲突各方停止战斗，遵守停火协议，它要求维和部队不再遵循自卫原则而采取积极主动措施介入冲突。;诚然，强制执行和平具有见效快的优点，因此对于希望尽快平息冲突的维和部队而言，具有很大的诱惑力。然而，单纯依靠维和部队的武力来解决错综复杂、情况各异的冲突，一方面存在着显而易见的悖论：和平是目的，手段却是暴力；另一方面，容易导致一个危险的倾向，即维和部队在采取行动时首先考虑动用武力。这不但达不到制止冲突的目的（尽管冲突各方慑于强大的武力而暂时停火，却为以后更加严重的冲突埋下伏笔），而且会导致武力的滥用。一旦那些配备了杀伤力较强的高精尖武器的维和部队介入到冲突之中，造成的人员伤亡将远远超过自卫原则允许的限度。而人权的大规模侵害也几乎是可以预见的。
（三）区域组织与联合国的关系变化与人权保护
长期以来，区域组织与联合国在维和行动中的相互关系十分微妙，一方面相互合作，另一方面又在不断地进行权力之争。依照联合国宪章的规定，没有安理会授权，区域组织不能采取任何执行行动，即使采取自卫措施，也要立即向安理会报告。近几年来，区域组织通过几次未经授权或超越授权的维和行动向这一规定发起了挑战。海湾战争就是一个危险的先例。虽然海湾战争经联合国正式授权而发动，但它被普遍认为在执行中超越了联合国安理会授权的范围。美国在那场战争中将军事使命扩大到恢复科威特主权之外，并且未经安理会审查批准就调动军队加强对伊拉克的进攻，不顾联合国有关规定而单方面决定战争的范围、规模和战术。;而令人担忧的是，这一明显的违宪行动，并未引起安理会任何有效的反应：既没有剥夺美国在该地区部署军队的特权，也没有在以后的军事行动中限制联合部队的目标和把对武力的使用减少到最低限度。这样，区域组织在维和行动中完全占据了主导地位，之后的科索沃战争不能不说是这一危险先例的恶果。在近几年的维和实践中，安理会对区域组织的执行行动要么在事发后才予以批准，要么就不置可否，使之越来越背离了宪章第53条所要求的区域组织的执行行动必须要有安理会事先授权的决定。可以说，区域组织的维和行动越来越演变为一种不受安理会和宪章控制的单方行动，而这种不受任何约束的“维和行动”很难在冲突地区对当地人权提供有效的保护。
事实上，上述令人担忧的隐患已经在维和行动中逐步演变为现实危害。从索马里到波黑，从海湾战争到科索沃战争，这些“维和”行动的结束都以冲突地区的人权遭受大规模侵害作为代价。事实表明，这些行动在结果上完全违背了维和行动的初衷。如前所述，维和行动的目的在于促使冲突各方停止战斗行为，以和平方式解决冲突。这一目的实现的直接结果就是冲突地区的人民免受战火之苦。因此，保护人权也可以被认为是维和行动的目的之一。由于维和行动不可避免地带有政治干涉性与武力使用性。因此，在进行干预与使用武力时就必须尽量避免对冲突地区的人权的侵犯。从国际刑法的角度来讲，首先，维和部队要遵守国际人道主义法；其次，维持和平部队应当遵守约束军人行为的现行普遍性国际公约的规定、原则与精神。;主要包括：第一，维和部队不得违反作为国际刑法渊源的《欧洲国际军事法庭宪章》（第6条）和《远东国际军事法庭宪章》（第5条）关于反和平罪的规定。该规定把对一个主权国家发动的侵略战争列为甲级战争犯罪；第二，维和部队不得违反《国际刑事法院规约》（第8条）关于战争犯罪的规定。该条款将“在国际武装冲突中故意发动攻击，并使这种攻击将不附带性造成平民伤亡和破坏民用物体和支持自然环境遭受广泛、长期和严重的破坏，其程度与预期得到的具体和直接的整体军事利益相比显然是过分的”、“以任何手段攻击和轰击非军事目标的不设防城镇、村庄、住所或建筑物”、“违反武装冲突国际法规，使用具有造成过分伤害或不必要痛苦的性质，或基本上为滥杀滥伤的武器、实弹、装备和作战方法”等行为规定为战争犯罪。一旦违反上述法律规约，维和行动就很可能违背初衷，造成大规模人道主义灾难，并引发国际犯罪。以科索沃战争为例，这次行动从后果上看已经超出了维护和平与安全的范围。从战术轰炸转向战略轰炸，从军事目标转向政治目标和民用目标，北约使用了除核武器以外的所有先进武器。向南联盟投下了一万多吨炸弹，发射了三千多枚导弹，其中包括国际禁用的极具杀伤力和破坏性的集束炸弹。工厂、学校、医院、民房、村庄被轰炸；国际列车、公共汽车、难民车队、难民营遭袭击。北约的空袭行动造成南联盟八十多万难民，是欧洲二战以来最大规模的难民潮；一千二百多无辜平民死于非命（儿童占三分之一），是南军人阵亡人数的十倍；五千多人重伤（儿童占百分之四十）；二十多家医院，二百五十多所学校，五十多座桥梁，十二条铁路线，五条公路干线，五个民用机场，大批工厂被炸毁；五十多万人失业，五百多万人失去生活来源；生态环境被灾难性毁坏。据美国《华盛顿邮报》估计，“北约轰炸使南斯拉夫倒退了十几年甚至二十年”。;造成这场人道主义灾难的深层次原因我们姑且不论，其直接原因就在于北约以“维和”名义做出的行动违反了国际人道主义法和战争法的有关规定。从国际刑法的角度来讲，北约的轰炸行动已经构成了国际犯罪。曾在纽约堡战争审判中担任检察官的沃尔特。罗克勒也撰文指出了这一点。;事实表明，维和行动中的人权侵害现象已愈演愈烈，大有泛滥成灾之势。维和行动已不再意味着和平的橄榄枝，在很多时候，它带给国际社会的是更多的猜疑与不信任，是对人权的蔑视与侵犯。
二、维和行动中出现人权危机的原因探析
（一）;维和行动缺乏完备的法律依据
正如上文所提及的那样，在联合国宪章中并没有关于联合国维持和平行动的规定，在宪章关于调解的条款和关于强制行动的条款之间有一个空白。虽然在宪章中表明安理会及区域组织对地区冲突采取临时办法以防止局势恶化是正当的，并且在以后的实践中也多次采用了维和行动的方式，然而，迄今为止，联合国及其安理会并没有制定出任何有关维和行动的完备的法规和制度，以致维和行动的发动、组织、实行、撤出以及责任承担等均无法可依。这使得维和行动在法律依据的缺乏与实践中的有效之间带有一种模糊的正义性。在一定情况下，这种模糊性会为区域组织和个别国家规避宪章，借维和之名干涉他国主权或从事其他反人权行动提供可乘之机。没有法律约束的干涉行动必然导致武力的滥用、大规模的人权侵犯现象，严重的国际犯罪也就在所难免。五十余年来的维和实践中所出现的人权危机不得不说是这种法律依据的缺乏所带来的恶果。此外，联合国宪章中现有的关于维和行动的原则性规定和制度也并未完全得到一些国家，尤其是主要大国的尊重与恪守。首先，联合国宪章第51条规定，联合国会员国有单独或集体自卫的权利。这种集体自卫的权利被认为是禁止使用武力原则的例外，其包括区域组织使用武力进行自卫的权利。在维和实践中，区域组织和超级大国往往以这条规定做依据为自己的武力干涉进行辩解。美国入侵格林纳达就是一个例子。;美国声称它参加了东加勒比海国家组织的多国部队，它对格林纳达采取的军事行动是在进行集体自卫。因此，美国在联合国要求停止武装干涉并从格林纳达撤出外国军队的决议草案中投了否决票。其次，宪章第54条所要求的以区域办法和由区域机关所已采取或正在考虑的行动应向安理会充分报告的规定在实践中也没能得到切实遵守。宪章的这一规定意在使联合国安理会能够在争端和冲突的各个阶段都能对其予以监督。在实践中，区域组织对于向联合国安理会提供的信息的内容和范围总是做出严格的限制，而且往往是在事件发生之后而不是在计划期间通知安理会。由于种种原因，安理会在实践中也已不得不接受区域组织向其提交的概括其所采取的行动的结果，并且在某种程度上带有敷衍性质的报告。最后，宪章第53条所要求的区域组织的执行行动（包括维和行动）必须要有安理会授权的规定在实践中也没有得到切实遵守。而且区域组织在实践中提出了所谓“默示授权”的观点，即安理会如果未能对区域组织的涉及使用武力的行动表示反对即意味着已对其进行默示授权。这种观点常被援引的例子是西非国家经济共同体对利比亚里亚的干涉行动。1990年8月，为了帮助利比里亚尽早结束内战，西非国家经济共同体中的十六个国家在尼日利亚的领导下派遣军队进入利比里亚试图结束其国内发生的流血冲突。西非国家经济共同体事先并没有得到联合国安理会的明确授权，安理会只是在事后才得到通知，但它肯定了此次行动并鼓励他们继续努力。区域组织据此认为其有权在联合国授权以前实施涉及使用武力的行动。上述对宪章的规避与违背，直至形成某种不成文的“惯例”将会使维和行动离原有的宗旨和目标越来越远，最终演变为毫无约束的武力干涉，留下侵犯人权的隐患。
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