2018从中外质询制度的比较研究看我国人大如何监督法院
摘;要：西方质询制度与我国的质询制度存在着很多不同，最大的区别在于：西方的立法机关只能质询政府，我国法律规定人大不但可以质询政府，也可以质询法院。然而这一规定与现行宪法排除了全国人大对最高人民法院质询的规定相违背。通过比较历次立法的变化规律可以发现，产生这种矛盾的原因并不令人费解，是由于立法机关违宪立法所致。对司法权的性质进行分析我们也发现，法院与人大的关系相异于政府与人大的关系。因此，必须解决这一理论难题和立法矛盾，使人大和法院的监督关系形成良性机制。本文最后指出，可以利用现有法律框架中关于询问制度的规定完善人大监督法院的制度。关键词：质询，比较分析，监督法院，改进
一、概述
（一）概念
质询（questions）是指“议会内阁制国家或人民代表大会制国家的代议机关或立法机关的成员（议员或人民代表就行政事务或其他问题向行政机关提出质疑，要求行政机关有关负责人予以答复的制度。”质询（questions）制度起源于英国，由请愿权发展而来，是资本主义国家国会监督政府的一种辅助性权力。
通过考察质询制度在英国的起源和历史演进可以看出，英国议会对政府的首例质询出现于1721年的贵族院，1783年，平民院议长柯恩瓦利斯首次裁决如下：“任何一位议员可以认为他有权向一位大臣、或一位任官职者提出问题；后者有权采取他认为合适的态度，或答复，或不答复。”;1869年，平民院的工作通告首次开列一个新栏目为“Questions”，即质询，有学者将其视为质询制建立的时间。;议会质询权的行使随着时间的推演变得越来越重要。其原因在于：以往议会监督政府的权力包括很多种，如租税权、立法权、不信任投票权与弹劾权，均为议会监督政府的重要权力。但在后来，议会行使以上权力，要么只具形式，要么反被政府所约束，甚至放弃不用。在历史上，国家政策既由议会决定，因此议会成为当时全国政治中心，内阁仅为议会的执行机关，仅执行其决议而已。但在后来，议会所需讨论的法案有增无减，且所讨论的往往含有大量专门知识或技术问题，议员一方面对其根本缺乏了解，另一方面议员发言表决又因政党纪律森严而须服从党纪。其次，“福利国家”理念的兴起又导致行政权在社会生活的方方面面都得到广泛运用，行政权急遽膨胀，远非议会所能制约和控制。所以迫使议会在处理任何议案时不得不惟内阁马首是瞻，导致内阁取代议会成为全国政治中心，而议会反退而居于接受内阁领导地位。再次，议会讨论的又大多是内阁所提的法案。议会虽能以不信任投票倒阁，但内阁亦能下令解散议会以对抗。加之弹劾权在英国，又弃而不用。由于议会历史上所享有的权力已逐渐失去监督政府行政的功能，议会惟有凭借行使质询权以监督政府施政。现在，质询权已成为英国议会用以监督政府的一项最重要权力。
（二）作用
林纪东、蒋劲松、张友渔、张镜影等学者将质询制度的作用归纳如下：1.了解政府施政情况。议会对内阁的施政方针进行质询就有要求政府解释其疑问之义，以便议会审议法案等。学者公认获取情况是质询的基本功能；2.监督并警示政府。质询尽管是一种消极监督的方式，但能反映民众要求，批评政府或指责其违法行为，从而加强政府的警觉；3.测试大臣水平。其一，质询能全面测试大臣对所领导的工作的熟悉状况。大臣当场如何回答能表明大臣对部里各项工作、各个动态是否知道和知道多少。其二，质询能最为真实地测试大臣本人的政治主张。因为设计巧妙的问题使大臣必须得即席答复，无法照本宣科；4.为人民、国会、政府之间进行沟通提供制度平台。一方面议员通过行使质询权，可知悉政府施政理由与目标所在，由大众传播工具转达于人民。人民对于政府施政，如有疑惑或批评，也可由议员质询政府使之澄清或反省；5.充当政党斗争的手段。质询政治化能揭示政府和反对党之间在如何治理国家上重大的、有时深刻的政治分歧，从而表明政府工作失误的程度，也能判明责任的归属；6.真正代表人民利益的政党也可以质询方式抨击时弊，提高人民的觉悟；7.由正反意见的较量和比较可以深入研究重大问题的利弊。除了以上积极作用外，还有一些消极作用：如议员借质询攻击政府或其中个人以达到其私人要挟的目的；对无关紧要的事情也进行质询，浪费时间，使政府人员疲于应付；导致内阁更换频繁，政局动荡，最典型的例子就是法国第三、第四共和国的政局不稳，仅在14年内就更换内阁达26次。
二、各国质询制度与中国的比较
（一）西方国家的质询制度
质询制度既然以内阁总理或大臣为其对象，西方国家的质询制度一般都规定于内阁制国家而非总统制国家。因为美国等总统制国家，依照三权分立观点，认为行政与立法机关，各自独立行使其职权，行政机关既不对立法机构负责，国会议员对于总统及各部部长，也就没有质询权。因此，在实行议会内阁制的英国、法国、德国等国都明确规定了质询制度。而在实行总统制的美国，国会议员尽管不能在国会中对于总统及各部部长行使质询权，但在国会委员会审查法案时有权通知有关部长以证人之资格到会作证，名为“作证”，实为要求政府报告某项措施的理由，答复议员询问。因此，美国国会议员虽无行使质询权之名却有质询权之实。美国国会，亦有质询制度，不过不在国会大会中行使，而在委员会中行使而已。本文所讨论的其他国家的质询制度，主要是指议会内阁制国家的质询制度而言的。
（二）我国的质询制度
《宪法》第73条规定，“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间，全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委员会开会期间，有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案。受质询的机关必须负责答复。”《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》（以下简称《全国人大组织法》）第16条对宪法所规定的这一质询制度作了具体规定。
然而，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）第28条和第47条规定，地方各级人大代表十人以上联名，常委会组成人员五人（县级为三人）以上联名，可以书面提出对本级人民政府和它所属的工作部门以及人民法院、人民检察院的质询案。这说明现行立法对于最高人民法院和地方各级人民法院能否成为同级人大的质询对象的规定是不一致的。
（三）中外质询制度比较
我国与西方各国的质询制度在内容、方式、后果等方面均不同，分述如下：1.质询按照形式可分为口头质询和书面质询：西方国家一般包括口头质询和书面质询。日本则规定，议会如要提质询，必须把质询要点写成书面材料。我国法律规定，人大代表和人大常委会组成人员提出质询案都仅能以书面方式提出；2.质询按照后果分为普通质询和正式质询：普通质询指质询者与被质询者的口头或书面回答不构成国会辩论问题。正式质询是议员对于内阁的重要政策或措施的质询，由于关系重要，常成为国会辩论的问题，且常提出对内阁的不信任案而更换内阁。英国以普通质询为原则，欧洲大陆各国常用正式质询，这一正式质询制是导致欧洲大陆各国时常更换内阁的原因之一。我国法律仅对质询制度作了原则性规定，未明确其法律后果，实质上是普通质询制；3.质询主体，即有权
提出质询案的主体：实行议会两院制的国家一般都允许两院均能对政府进行质询，如法国、阿根廷、西班牙等国。英国，则由平民院即下议院对内阁提出质询。关于议员人数一般都不进行限制。只有德国鉴于议会内党派林立的弊端对主体资格进行了限制性规定：德国联邦议院工作条例规定的质询案有大质询案、小质询案、口头质询案和紧急质询案。大质询案和小质询案都需由5%以上议员签名后书面提出。我国法律对不同级别的人大代表主体资格作了4种限制性规定，即全国人大一个代表团或者三十名以上的代表，全国人大常委会组成人员十人以上，地方人大代表十人以上，地方人大常委会组成人员五人以上（县级为三人）可以书面提出质询案。即使有这一限制，仍有学者主张要修改人数下限以对质询案的主体进行更高的限制；4.议员提出质询案是否须经议长准许：一般国家都规定在质询案提出后须经议会或议长同意后方能提交受质询对象，如日本、英国。我国法律规定，人大代表一旦提出质询案，只能由人大主席团或常委会委员长会议（主任会议）决定口头答复或书面答复，不得拒绝（详见本部分第1节“口头质询与书面质询”。）；5.内容。各国一般规定了被质询者对于保密事项可以拒绝回答。英国还规定，对保密事项、或对历届政府因为国家政策而拒绝答复的问题或对因答复而会造成过量开支的问题为大臣可以拒绝回答的问题。我国无此规定；6.;议员在质询中的发问方式。英国议员质询内阁的问题包括原问和补问。事前书面提交的问题只是原问，待大臣答复原问后，提原问的议员可紧接着提出补充问题即补问，补问则不提前通知被质询大臣。补问才是议员们真正关心的问题，而原问纯粹是钓饵。我国法律规定，受质询机关口头答复的，提质询案的代表团团长或者提质询案的代表可以列席会议，发表意见；7.不被答复的后果：在英国，开会日内大臣来不及口头答复的，口头质询问题转为书面质询，由大臣进行书面答复。我国法律对此没有作任何规定。英国平民院对含糊其词地答复问题的大臣现今仍未规定反击办法。但大臣平日冷落议员们的口头质询即最易招致议员们反感。一有适当时机，议员们对这样的大臣就会揪住不放，迫其辞职以示惩罚。我国法律规定，提出质询案的代表半数以上对答复不满意的，可以要求受质询
机关再作答复。
三、最大的不同在于能否对法院进行质询
质询制度从英国发起直至现今已在很多国家确立并发挥着很大的作用，但这些国家无一例外地都只规定了议会（国会）的质询对象只是政府，即只能针对政府进行质询而不能质询法院。我国《地方组织法》第28条和第47条规定的质询制度却规定，地方人大不但可以质询政府，还可以质询法院。把作为司法机关的法院纳入质询对象可以说是中国与其他各国在质询制度上的最大区别。
对于质询对象是否应当包括法院，学者有不同意见。李晓斌认为，《地方组织法》“增加对法院的质询权有违宪之嫌”，“不可能为宪法所接受，或者说宪法原意排斥这一内容”。童之伟认为，根据宪法第二条的精神和宪法第三条确定的原则，各级人大及其常委会有权监督同级所有其他国家机关，而质询是监督的一种形式。宪法第73条只将国务院及其工作机构作为全国人大及其常委会组成人员的质询对象，使质询权行使主体和质询对象特定化，这就从逻辑上直接将“两高”等其他中央国家机关都排除在质询对象的范围之外了。但他认为，不能以欧美式法治套路下处理代议机关与司法机关关系的做法为参照点来看待和处理人大制度下人大与司法机关的关系。他最后指出，《地方组织法》如此规定是对《宪法》的一种发展和进步，应当以适当的方式变更《宪法》第73条，使宪法不仅能够容纳现行法律规定的质询权主体和质询对象，还为质询对象的进一步扩大留下必要的余地。那么，我国法律到底是如何规定质询制度的呢？笔者通过对历次立法进行比较后将回应这一争论。
四、对我国历次立法规定的评述
（一）关于质询的不同规定
1.历次《宪法》的不同表述
54年《宪法》第36条规定了质问制度，75年《宪法》没有规定。78年《宪法》第二十八条规定，全国人大代表有权向国务院、最高人民法院、最高人民检察院和国务院各部委提出质询。第三十六条赋予地方各级人大代表对同级国家机关相同的质询权。82年《宪法》第七十三条规定，全国人大代表在全国人大开会期间，全国人大常委会组成人员在常委会开会期间，有权依法提出对国务院或者国务院各部委的质询案。
2.;历次《全国人大组织法》的不同表述
54年《全国人大组织法》第34条规定了符合54年《宪法》的质问制度。82年《全国人大组织法》第十六条规定，在全国人大会议期间，一个代表团或者三十名以上的代表可以书面提出对国务院和国务院各部、各委员会的质询案。
3.历次《地方组织法》的不同表述
79年《地方组织法》第18条规定，地方各级人大举行会议时，代表有权向本级人民政府和它所属各工作部门以及人民法院、人民检察院提出质询。82年《地方组织法》第十八条规定，地方各级人大举行会议时，代表有权向本级人民政府和它所属各工作部门以及人民法院、人民检察院提出质询。86年《地方组织法》第23条规定，地方各级人大举行会议时，代表十人以上联名可以书面提出对本级人民政府和它所属各工作部门以及人民法院、人民检察院的质询案。95年《地方组织法》第28条照搬了86年《地方组织法》第23条的规定，不过增加了一些质询程序的规定。
4.;《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》（以下简称《全国人大议事规则》）第42条规定，全国人大会议期间，一个代表团或者三十名以上的代表联名，可以书面提出对国务院和国务院各部门的质询案。《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则》（以下简称《全国人大常委会议事规则》）第25条规定，在常委会会议期间，常委会组成人员十人以上联名，可以书面提出对国务院及国务院各部委和最高人民法院、最高人民检察院的质询案。
5.结论
笔者赞同童之伟认为的82年《宪法》从逻辑结构上排除了法院作为质询对象的可能性这一观点。《全国人大组织法》的历次规定则都是严格遵循《宪法》的。79年《地方组织法》尽管规定了人大可以质询法院，但符合78年《宪法》的规定。然而在82年《宪法》明确排除了人大对法院的质询之后所修订的82年《地方组织法》仍沿用79年的规定而没作相应的变动。这一条文被原封不动地搬了过来，不仅一个字没变，且条文在该法中的序列号也没变，仍为第18条。笔者猜测这是一种疏忽所至，因为82年《地方组织法》同82年《宪法》都是由第五届全国人大第五次会议通过的，可能存在时间上来不及修正这一因素。;86年和95年的两次修正则表明了全国人大常委会在修订时明显违反了《宪法》。因为82年《宪法》已经取消了人大对法院的质询制度，而在《宪法》作了改变后，法律没有作相应的改变，这可以说是一种被动违宪，也可叫做不作为违宪。因此，现行《地方组织法》中有关人大可以质询法院的规定明显违宪；全国人大常设机关的议事规则也把最高人民法院也纳入质询对象，不但违反了全国人大所通过的《全国人大组织法》和《全国人大议事规则》，更违反了《宪法》的规定。
（二）法院应向人大“负责”还是“负责并报告工作”
对这一关系的认识，学界不乏混淆者。部分学者描述法院向人大“负责并报告工作”时，都认为这一关系是《宪法》和法律所规定的。;事实上，《宪法》和法律对此的规定是不一致的。
1.《宪法》中的不同表述
54年《宪法》第52条规定，国务院对全国人大“负责并报告工作”；在全国人大闭会期间，对全国人大常委会“负责并报告工作”。第66条规定，地方各级人民委员会（即地方各级人民政府）都对本级人大和上一级国家行政机关“负责并报告工作”。第80条规定，最高人民法院对全国人大“负责并报告工作”；在全国人大闭会期间，对全国人大常委会“负责并报告工作”。地方各级人民法院对本级人大“负责并报告工作”。75年《宪法》第19条、第25条和;78年《宪法》第30条、第42条都作了与54年《宪法》相同的规定。82年《宪法》第92条则规定，国务院对全国人大“负责并报告工作”；在全国人大闭会期间，对全国人大常委会“负责并报告工作”。第128条规定，最高人民法院对全国人大和全国人大常委会“负责”。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关“负责”。
2.;《法院组织法》中的不同表述
79年《法院组织法》第17条规定，最高人民法院对全国人大和全国人大常委会“负责并报告工作”。地方各级人民法院对本级人大及其常委会“负责并报告工作”。下级人民法院的审判工作受上级人民法院监督。各级人民法院的司法行政工作由司法行政机关管理。“83年《法院组织法》第17条仅删除了79年《法院组织法》第17条第三款，即”各级人民法院的司法行政工作由司法行政机关管理“，其余的完全照搬。
3.结论
前三部《宪法》都规定了最高人民法院和国务院一样要向全国人大及其常委会“负责并报告工作”，而82年《宪法》第93条规定了国务院对全国人大及其常委会“负责并报告工作”，第128条却规定了最高法院对全国人大及其常委会负责，去掉了“报告工作”四个字，这是立宪者对国家机关性质的认识的进步。79年《法院组织法》规定法院要向同级人大及其常委会“负责并报告工作”，这是符合78年《宪法》的。然而在82年《宪法》已经对这一关系作出了如此明显的改动后，全国人大常委会修订的《法院组织法》仍然规定法院应该向同级人大及其常委会“负责并报告工作”，这不能不说是漠视《宪法》的这一修订，不顾根本大法的客观存在而想当然地进行修订，导致该规定与现行《宪法》第128条严重抵触。从理论上说，“报告工作”也不适合法院。因为法官并不对院长负责，下级法院并不对上级法院负责，而“报告工作”的可能后果是如果报告不能被通过，法院院长就要承担一定责任。而由法院院长对他并不负领导责任的本院法官和下级法院的审判工作负责，这是于理于法都说不通的。因此，法院只应对人大“负责”而非“负责并报告工作”。
（三）关于民主集中制的不同表述
54年《宪法》第二条规定，全国人大、地方各级人大和其他国家机关，一律实行民主集中制。75年《宪法》第三条和78年《宪法》第三条都作了与此相同的规定。82年《宪法》第三条则规定，国家机构实行民主集中制的原则。全国人大和地方各级人大都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人大产生，对它负责，受它监督。中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。
可以明显看出，前三部《宪法》都规定了国家机关一律实行民主集中制，且没有对这一民主集中制的含义进行说明。相比之下，82年《宪法》的规定更科学，因为它只规定了国家机构实行民主集中制的原则而非国家机关一律实行民主集中制，这是基于对各个国家机关行使国家权力性质的科学认识。“具有决策权的党的组织机构和具有立法权的国家权力机构，他们追求的是政治方向的正确，重大决策的科学和法律的公正与权威性，这就要求集思广益，决策问题考虑周详”，“因而，这些机构中实行以少数服从多数原则为基础的民主集中制（委员会制）”，“国家行政机构作为国家权力机关的执行机关，它追求的是工作效能，要求权力集中，行动迅速，责任明确，因而实行首长负责制。”;相比之下，司法机关由法官个人对法律和案件负责，不对院长负责，没有立法机关式的民主，也没有行政机关式的集中，因此，民主集中制不适合司法机关。;82年《宪法》第三条第二、三、
四款中还对民主集中制进行了解释：即在人大和同级国家机关这一横向国家权力体系和中央与地方、上下级行政机关的纵向权力体系中实行民主集中制原则。
由此可见，在国家权力体系中实行民主集中制原则在很大程度上是排除了法院的，仅在法院由人大产生这一层次上实行民主集中制，法院内部体制并不实行这一原则。因此，才有82年《宪法》一改前三部《宪法》的表述方式，承认了司法机关和司法权的特殊性。
（四）违反宪法规定者一律无效
正如本文已经论述的，无论是关于质询对象的规定，还是法院与人大的关系，以及民主集中制的规定，都体现了宪法制定者对于法院以及司法权的特殊地位和性质的科学认识。可以说，这些规定是宪法制定者的一种精心安排，是对我国政体和国情的深刻认识，是历史的进步。然而，全国人大常委会在82年《宪法》生效后的历次立法或修改法律的行为却无视82年《宪法》的改变，所制定或修改的《地方组织法》、《法院组织法》等法律以及议事规则均违反了《宪法》，全国人大制定的《全国人大代表法》也违反了《宪法》。具体论述如下。
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