2018基本法律修改权失范及原因探析
[内容提要]：基本法律修改权是全国人大常委会的一项重要的立法权，其行使状况直接关系到法律制度的稳定性和公信力。本文通过实证分析，指出基本法律修改权在目前仍存在失范现象，这将对法律制度的变更方式以及民意基础产生不良影响。宪法的授权不明、解释制度的不科学以及最高权力机关内部权力结构不合理则是造成失范现象的深层原因。而要彻底改变这一现象则必须从宪政的角度着手。[关;键;词]：基本法律修改权，失范现象，弊端，原因探析
众所周知，全国人民代表大会常务委员会（以下简称全国人大常委会）是行使国家立法权的机关，其立法权限在宪法第六十七条及《立法法》第七条等条款中已被明确规定。本文通过对近两年几部基本法律的修改情况分析，对全国人大常委会的基本法律修改权的行使现状、潜在弊端及产生原因进行探讨。
一、行使现状
在《立法法》生效前，虽然宪法对全国人大常委会所行使的立法权及其权限已作了界定，但是仍然无法避免全国人大常委会自我强化立法权力，甚至逾越立法权限。《立法法》试图要改变这种现状，使各个立法主体的行为走向规范化。然而，这一良好的愿望能否实现呢？本文想通过实证分析作为解答。
自2000年7月1日《立法法》生效至2001年5月，全国人大常委会共对两部基本法律进行了修改。它们分别是：2001年2月28日全国人大常委会第二十次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民族区域自治法〉的决定》、2001年4月28日全国人大常委会第二十一次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国婚姻法〉的决定》。从修改情况来看，具有以下几个特点：
首先，修改范围非常广泛。《民族区域自治法》原有67个条文，本次修改了29个条文，占原条文数的43.28%；增加了12个条文，占原条文数的17.91%；删除了2个条文，占原条文数的2.99%；共计修改了43个条文，占原条文数的64.18%，此外，还对序言部分的第一、三、五自然段的有关内容进行了修改。相比较而言，《婚姻法》的修改范围就更广了，该法原有37个条文，此次修改了21个条文、增加了17个条文、删除了1个条文，分别占原条文数的56.76%、45.95%和2.7%，共计修改了39个条文，占原条文数的105.41%.毋庸置疑，这种大范围的修改已经很难用“部分补充和修改”来描述，而将其定性为“法律的重新制定”恐更为恰当。
其次，修改内容都涉及到了原法所确定的基本制度。就《民族区域自治法》而言，本次修改涉及到七个基本制度的变迁，包括制度定位、财政收支制度及国家补助办法改革、投资金融支持政策的优化、教育文化支持政策的改革、地区之间对口支持政策的法制化、少数民族干部配备优惠政策的确立以及法律实施的严格化，其中最重要的修改就是在序言中将民族区域自治制度的定位从过去的“重要政治制度”提升到了“基本政治制度”。《婚姻法》的修改也涉及到七个基本制度的改变，包括重婚的严格规制、家庭暴力的法律控制、无效婚姻和可撤消婚姻制度的确立、夫妻财产制的改革、离婚制度的变更、老年人权益保障制度的完善、法律责任的明确。难以否认，上述基本制度的修改都涉及到了法律的核心部分和主要内容，并非一般的“小修小补”。
再次，修改时机特别微妙。两部法律的修正案草案的二审程序都是在全国人大常委会第十九次会议上完成的，而三审及表决分别是在第二十次会议和第二十一次会议上进行的。这两次全国人大常委会会议正好是九届全国人大第四次会议召开前的最后两次常委会会议。需要特别指出的是，九届全国人大第四次会议上也审议通过了一部基本法律修正案-《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国中外合资经营企业法〉的决定》。该修正案的修改范围远没有《民族区域自治法》和《婚姻法》来得广，也很少涉及基本制度的改变。
表一：两部法律修改范围情况
法律项目:;婚姻法(原有37个条文，现有51个条文)民族区域自治法(原有67个条文，现有74个条文)
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| ;| ;婚姻法 | 民族区域自治法;|
| ;|-------------------------|-------------------------|
| ;|修改条文数|占原有条文比例|修改条文数|占原有条文比例|
|-------|----------|--------------|----------|--------------|
| 修改;|21|;56.76% ;|29|43.28%|
|-------|----------|--------------|----------|--------------|
| 增加;|17|;45.95% ;|12|17.91%|
|-------|----------|--------------|----------|--------------|
| 删除;|;1| 2.7%|;2|;2.99%|
|-------|----------|--------------|----------|--------------|
| 总计;|39|;105.41% |43|;64.18% ;|
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表二：两部法律对基本制度的修改及所涉条文
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| ;婚姻法 ;| 民族区域自治法 ;|
|------------------------------------|-------------------------------------|
|;修改内容|;所涉条文;|;修改内容;|;所涉条文;|
|-----------------|------------------|------------------|------------------|
|;重婚问题| ;3、4、45、46 ;| 制度定位| 序言第一自然段 |
|-----------------|------------------|------------------|------------------|
|;家庭暴力|3、43、44、45、46;| 财政收支制度及 | 32、58 |
| ;| | ;国家补助办法 ;| |
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|;无效及可撤销婚姻|;7、8、10、11、12;|投资、金融支持政策| 56、57、65、69 |
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|夫妻财产制 ;|17、18、19|;教育文化支持政策;| 37、71 |
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|;离婚问题| 31、32、33、34 |;地区对口支持政策;| 64、65 |
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| 老年人权益保障;|28、30、44|;少数民族干部配备;| ;22 ;|
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|;法律责任| ;43--49;| 法律实施| ;73 ;|
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二、潜在弊端
上述白描式的叙述不仅有助于我们发现制度运作过程中的问题，而且促使我们分析暗藏在制度实践背后的潜在弊端。的确，从全国人大常委会修改两部基本法律的情况来看，我们很难对《立法法》立法宗旨的有效实现持乐观态度，至少有以下两个方面让我们为之担忧：
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