2018财政立宪主义: 我国宪法时刻的理论基础
内容摘要：宪法的第四次修正必将开启一个新的法治里程，一个稳定的宪政结构和常态性的宪政体系终将得以完成，我国正在经历一个重要的“宪法时刻”。近年来公共财政制度的建设担当了“宪法时刻”的重任，人大制度的完善的重要途径是通过审查预算进行的。财政立宪主义的理论宗旨正在于探索财政因素在宪政建设中可能的作用机理，为我国的宪政建设做出贡献。关键词：宪政，宪法时刻，财政立宪主义，民主
引言
2004年3月14日，第十届全国人民代表大会通过了宪法修正案，这是现行宪法的第四次修正。我国正在经历一场重大的宪法变革，宪法的第四次修正及其实施将为未来开启一个新的宪政里程，一个稳定的宪政结构与常态宪政体系终将得以完成。毫无疑问，我国正在经历一个重要的“宪法时刻”;[①].
不得不承认，宪政是一个舶来品，我国宪政的建设实际上是一个学习探索的过程。1954年宪法关于根本政治制度的规定，直接受到了前苏联苏维埃制度的影响，从而与法国“大革命”时期“1793年宪法”的国民公会制度有着某种联系。我国的宪政实践在世界立宪主义的谱系中必然占据一定位置，对世界宪政实践和理论做出贡献。面对我国的宪政成就，理论的滞后情况十分严重：宪法学家所研究的立宪主义的普遍原理脱离我国的历史实际而缺乏解释效力，学者们有关我国立宪历史的具体研究由于种种局限也未能提出和修正立宪主义的一般理论。
承认立宪主义跨文化的普遍性，并不否认中国宪政道路的独特性。如果回顾最近几年人民代表大会制度所取得的成就不难发现一个初步的规律性现象：近年来公共财政制度的建设担当了“宪法时刻”的重任，人大制度得以强化的重要途径是通过强化对政府预算的审查进行的。全国人大预算工作委员会预先审查预算草案，体现了全国人大的宪法权威；全国人大第十届二次会议除了对2003年中央和地方预算执行情况及2004年中央和地方预算进行审议以外，还增加了一个重要的事项，首次对7个中央部门的预算进行了审查。和其它的改革类似，人大审查预算的探索实际上是从地方先行的：2001年广东省率先制定实施《预算审批监督条例》；2002年广东省人大常委会设立预算监督室；2003年广东省十届人大一次会议上拿出了一份长达605页的“广东省省级部门预算单位预算表”，囊括了省政府所有的102个部门年度预算[②]；浙江人大常委会财经委员会成立由专业审计人员组成的预算审查处，建立预算草案确认制度和预算修正案提出制度[③].
如何解释这样一个现象？有人提出：公共财政制度是国家政治体制最重要的组成部分，其重要性不下于选举制度、政党政治、议会制度和舆论监督制度[④].这种观点具有一定的理论和实践意义，因为公共财政制度的建设可以成为经济体制和政治体制改革的结合点，从收入和支出两方面改造公共财政，以遏制腐败、加大政府透明性，调节收入分配、缓解社会矛盾，增强国家能力。但是，上述观点存在着理论缺陷：误解了宪政民主的实质并且缺乏历史维度。
一、对抗与妥协：财政与宪政的发生
在英国，最初的预算只是统治者（国王）对被统治者（贵族）的赋税要求的表征，被统治者为了“讨论”统治者的财务需求，议会制度（贵族院）渐具雏形。在17世纪内战之前的600多年里，英国政治是国王和贵族的对抗和妥协的历史。国王的强权与贵族的反叛经常是由税收问题而引起的，两者交替处于斗争的上风，结果形成了某种平衡，并以《大宪章》（1215年）的形式固定下来，成为英国法治传统的起源。阿瑟。库恩在研究英国国会制度发展时对此评论道：在爱德华三世当政时，长期枯竭的财政状况，需要国会提供更多的咨询，遂使其活动范围不再局限于确定赋税标准，变成一个讨论一般立法问题的议事机关，国会权力的得以持续提高[⑧].如果说“召集平民院开会的原初道理在于国王的财政需求，平民院的权威和影响来自、也一直是基于它对征税和政府开支的批准权以及批准之前的审议权”[⑨].一个有力的反证就是，国会一旦失去了征税的权力，地位就会急剧下降。在约克及都铎王朝，即1461年至1603年，贵族间连连内战，战时财产的没收，使得国王在财政上可以独立，赋税的厘定已非必要，在很多年（如1477年－1483年）根本就不召开国会。直到查理一世时代，国会的权力才逐渐上升，还是因为赋税问题而引起内战，经过光荣革命，最终确立了议会主权，奠定以英国宪政的基本原则。因而，“对政府费用的征集和控制是平民院生存的核心。”[⑩];哈耶克对此有所洞见，他指出：英国的宪政起源于对政府行为的控制，至少在最初的时候，主要是经由对岁入的控制来实现的，从14世纪末起，英国开始了把财政权一步一步地移交给下议院的那种进化进程，最终到了17世纪末，上议院明确认可了下议院对“财政法案”所享有的排他性权力.
宪政之母的历史说明了：宪政的实质不过是国家权力的不同部分之间的对抗妥协机制，财政因素在宪政的起源过程中恰好担当了对抗和妥协的关键媒介物。马克思曾经指出：“在我们面前有两种权力：一种是财产权力，也就是所有者的权力，另一种是政治权力，即国家的权力。”国家权力在经济上实现自己的形式就是税收，人民权利在经济上实现自己的形式主要是针对国家的财产权。我国有学者认为，权利与权力的关系是宪法学的一个根本问题，甚至是“宪法学的全部内容”，二者统一的本源是社会的物质财富，本质上都是社会经济过程的产物。还有学者指出，对产权和政权这一冲突的解决应该成为最为根本的宪法“问题”;，人民的财产权、经济社会权利和国家的权力尤其是财政权之间的关系是我国未来社会发展的一个极其重要的问题。实际上，国家财政来源于公共税收，;合理的税制税负及纳税人或纳税人的人大代表机关对公共财政支出的监督就成为关键的环节之一。人大审查预算及公共财政制度的建设的目标并不是为了单纯限制政府的权力，其宪政意义在于提供了人民代表大会监督制约政府以及社会各阶层之间的利益平衡的媒介。
二、权力与权利：财政与民主宪政的演进
虽然英国的议会主权因议会掌握财政大权而确立，议会的预算控制权成为英国宪政的柱石，但是，英国的宪政和民主并不是依靠议会抓牢财政权而得到进一步发展的。财政的重心逐渐转移到内阁，议会的财政权仅仅体现为税法的通过和预算的审查，议会主权反而通过内阁向议会负责等控制机制得以巩固。民主的推进，选举权的扩大，与赋税也不再具有直接的因果关系了，因为人民拥有了争取民主权利的其它手段。人民的财产权和国家的财政权的关系发生了深刻的变化。
美浓部教授正确地指出：政治的主要势力由议会移于政府是各国的共同趋势，立法及预算，形式上虽然经过议会的决议，其实只不过是依据政府的提议要求，形式上加以承认罢了。因为国家的职能范围日益扩大，程度日趋复杂，对于如此复杂的任务，必须具有专门的知识与经验，而议会不过是由诸多平凡人构成的合议组织，充分的审查判断能力受到怀疑.财政因素对民主宪政的影响的衰减是有其深刻的社会背景的，通过选举制度和政治权利保障制度，社会各阶层的利益博弈机制得以成熟，预算审查失去了作为议会和政府之间讨价还价的主要媒介的意义，因而也就失去了在宪政产生初期的显著地位。“无代表不纳税”固有的民主意义黯然失色，甚至有可能退化为“无纳税无代表”的反民主思想。由事实为证：塞缪尔。亨庭顿在《第三波-20世纪后期民主化浪潮》一书中极少提及赋税因素；中东一些自然资源出口国家，其民主宪政的发展与赋税之间也不存在必然的联系，等等。
在宪政体制下，阶级冲突退居其次，政府角色和功能由消极而趋向积极，预算的内容已非只是单向、消极的赋税分摊；政府预算的重心由岁入方面转移到岁出方面，其对国民经济和人民福祉的影响亦相当深远和广泛。随着福利国家的扩张，政府和经济之间关系空前密切。二十世纪七十年代以来，如何处理政府和经济之间的关系成为政治和经济理论的主要课题之一。公共选择学派提出了财政立宪理论，主张在立宪的阶段就制定出近乎永久性的、基本的、稳定的财政制度，;限制政府的税收和支出；作为宪法学的财政立宪主义，有其独特的研究方法和对象，而政府财政权与人民财产权关系的理念和原则是其内容的核心。美国芝加哥大学法学院孙斯坦教授在《自由市场和社会正义》一书中主张制定调整政府和经济之间关系的“财政宪法”；乌尔弗拉姆（Gary;Wolfram）教授在《纳税人权利和财政宪法》中提出，财政宪法就是“保护纳税人的权利免受无限政府侵害一套程序性安全装置”;.
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