2018构建西北公益性铁路多元化产权制度的思考
【摘要】铁路发展缓慢的表面原因是缺少建设资金,深层次原因是我国铁路的运输管理体制排斥社会资本。本文立题于具有强公益性的西北铁路,旨在把握西北公益性铁路的特征,寻找阻碍形成西北铁路产权主体多元化的症结,然后以资镜鉴,吸取英国铁路产权改革失败的教训,最后在此基础上提出对策建议,力争构建西北公益性铁路多元化产权制度。【关键词】多元化产权 西北地区 公益性铁路
一、产权主体多元化的障碍分析
我国西北地区地域辽阔,占我国国土面积的36%,少数民族聚居,但经济相对落后。从我国的铁路客货运线路图上可以清楚的看出,西北铁路相对于南方及中原地区是相当匮乏的,其铁路营业里程只占到全国的13.7%。究其原因,西北铁路建设运营突出考虑到国家安全、民族团结和民族稳定等因素,将经济效益放在了次要和服从的位置,西北铁路是全国铁路网中公益性最强的板块。就目前来看,现在的西北公益性铁路还是有国有资本独立支撑,社会外来资本由于赢利性较弱的原因而不愿介入。如果在产权的分析框架内研究,其成就和缺憾都归于单一的国有产权制式。
尽管在西北地区乃至全国单一国有产权制式已经被逐渐打破,但要形成多元化产权主体还需时日,况且形成此多元化产权主体制式还存在着许多障碍,本文将对这些障碍进行详尽分析。
虽然我国的铁路已经进行了投融资体制改革,但是这种改革只是一厢情愿地想把别人的钱拿来建铁路,而没有涉及铁路运输管理体制改革和铁路运输企业的产权安排,没有建立投资者利益的保障机制。铁路运输管理体制的运营收入分配模式构成了社会资本进入铁路的巨大障碍,并且可能对那些能够进入铁路的社会资本产生一种负向激励,使其流向其他产业部门,这是导致我国铁路发展缓慢的深层次体制障碍。我国改革和发展的历史表明,凡是打破行政垄断的行业,如电力、电信、高速公路等都得到了快速发展,而以各种理由维持垄断的行业都发展缓慢,同时也成为我国经济发展的瓶颈。
我国铁路从管理体制上来看分为国家铁路、合资铁路和地方铁路,其中国有铁路在全国7万多公里营业铁路中占了绝大部分。目前,在国铁系统中铁路局被认为是铁路运输企业,近年又设立了集装箱、行包、特货三个专业货运公司。但是国铁一直在采用生产高度集中管理和财务“收支两条线”的体制,铁道部实际上是一个总的核算单位,并未能实行政企分开。而在这些年已经实行的铁路改革中,服从统一指挥调度一直是各铁路局必须要承担的义务,铁道部不但不愿放弃统一的运行指挥权,而且一直强调和强化“统一路网,集中指挥”。
除了铁道部和所属企业的产权关系,还存在着国铁系统和国铁以外中小铁路的矛盾和摩擦。合资和地方铁路理论上拥有自己线路上的运行指挥权,但由于绝大多数中短长度的线路都必须依靠与国铁交换重空车流才能实现最基本的运输量,因此特别受制于国铁。总而言之,国铁是处处排斥中小铁路企业,由于其行政性垄断地位,国铁大范围地排斥社会及民营资本进入铁路行业。
在分配方式上的“大锅饭”原则也阻碍了我国铁路系统多元化产权制度的建立。在合资铁路和有其他社会资本参建的铁路行业中,尽管内部收入分配模式发生了多次变化,但由于没有建立科学合理的清算价格体系,我国铁路始终没有摆脱高度集中的“收支两条线”,运输收入“统收、统支、统分”的清算模式。按照这种分配模式,清算收入不是根据市场价格而是以“清算价格”为基础的。铁道部主要根据过去几年各铁路局的实际经营成本,考虑一定的利润,来确定各铁路局的清算单价,并不断进行调整,以保持各铁路局大体相同的盈亏水平。这种全路财务一本账,即“大锅饭”的分配方式,平衡了各铁路局的运营成本差异,但同时也扼杀了铁路运输企业的积极性,不能形成各铁路局降低成本的激励,更无法补偿新进入铁路的投资和经营主体的资本投入成本。如此一来又如何吸引更多社会资本进入到铁路行业中来呢?不仅如此,合资铁路公司不能及时获得清算收入也是普遍存在的问题,合资铁路公司大部分亏损或微利,经营效益通常比较差,这种情况不可能对社会资本产生吸引力。
二、以资镜鉴——学习英国铁路产权改革的教训
英国早在1992年就进行了铁路民营化和“网运分离”改革,但通过一段时间的改革却是逐渐走向了失败,其中大部分原因还是产权改革的失败,那么下面将通过具体分析英国铁路改革的失败,进而说明能给我国的铁路产权改革带来什么教训。
1993年11月,英国议会通过铁路民营化改革立法,该法律于1994年4月1日正式生效。自此,英国开始实施世界上最为彻底的铁路“网运分离”改革,其将铁路产业进行了横向和纵向的分离,将一体化垄断经营的原国铁B R重组成约100个公司,这些公司通过合同联系起来,与此同时也成立了两个管制机构(见图1)。“网运分离”组建的全国性路网公司Rail track于1996年5月20日在伦敦证券交易所上市,然而由于股价的暴跌,到了2001年10月7日,英国最高法院裁定Rail track暂由政府管理。
通过产权分析,我们可以知道,英国铁路改革失败的原因可以解释为:英国铁路改革并不仅仅是“网运分离”、民营化和放松管制等,实质上是一场产权界定、契约安排和加强管制的改革。除了产权改革的失败、Rail track私有化的失败,过于复杂的铁路产业组织形式和交易成本、忽视资产专用性和垂体一体化的必要性以及安全的“公地悲剧”也是造成英国铁路改革失败的原因。而且本文认为,受管制路网Rail track的产权残缺是英国铁路改革失败的主要原因。
“产权残缺”是德姆塞茨(1998)的“所有权残缺(the truncation of ownership)”概念的中文说法。简单地说,产权残缺就是完整的产权权利束里有一部分被删除。按照一般理解,产权可以分为收益权和控制权两个部分。同时拥有物品或资源的收益权和控制权属于产权完整,仅拥有其中的一项权利或者某种权利被弱化表明对该物品或资源的产权不完整,或者说属于产权残缺。
产权经济学家巴泽尔提出的“产权稀释”(Attenuation of Rights)与“产权残缺”内涵上基本相同。巴泽尔(1989)认为,在任何社会制度下,任何公民都享有一定程度和范围的个人私有财产权利;但是每个人的私有财产权利又会受到限制和约束,对产权施加约束就是产权稀释,产权稀释将减少个人财产的价值,同时也会将个人享有的一些私人财产权利(如使用权、收益权、转让权等)置于公共领域(Public Domain)。
Rail track在当时的产权特点就是产权残缺,尽管它在2001年因破产被再次重组之前是一个股票全部为公众所持有的上市公司,但英国政府担心唯一的路网公司Rail track会代替原B R成为铁路基础设施的垄断者,所以在设计铁路重组方案时充分考虑要对Rail track进行必要管制。从产权分析角度,我们认为英国政府所采用的方案不仅没有放松管制,反而加强了管制,结果使得Rail track的产权缺失比其他国家受管制的铁路企业还要多。产权缺失必将给公司的运营带来许多负面的影响,作为上市公司,Rail track在产权缺失导致运营效率和运输收入难以提高的情况下,公司管理层为获取更多的利润,只好拼命减少投资和成本支出,不投资改善信号系统和线路维修,不投入人力对维修公司加强监管,结果导致英国铁路接连发生交通事故,使旅客人数大幅度下降,从而使Rail track的收入也大幅度下降。
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