2018上海廉租房保障体系建设的几点思考
[摘 要] 寻找怎样的切入点，才能使廉租房体系切实保障低收入阶层的住房福利，一直是困扰政府部门的难题。上海廉租房建 设开展较早，从其经验中可以看到，目前我国廉租房体系中存在廉租对象覆盖面过窄、融资渠道单一、房源供给空间 有限三大突出问题。政府部门应该完善廉租房家庭动态监管机制、开辟多元化商业融资渠道等，建立起一整套以保障 低收入阶层的住房福利为目的的廉租房体系。[关键词] 廉租房；联合租赁；BOT；创新
一、上海廉租房保障体系总体概况
1.廉租房保障体系的发展历程
(1)廉租房保障体系的初步形成阶段。根据1999年建设部颁布的《城镇廉租住房管理办法》精神，上海市房产局在1999年9月成立廉租房办公室，开始对全市18万户困难家庭的住房情况进行调查摸底。2000年9月颁布了上海市最早有关廉租房的政策——《上海市城镇廉租住房试行办法》，同年10月，在闸北区、长宁区先行进行廉租房试点工作；2001年6月，将廉租房试点工作逐步扩大到徐汇、卢湾、杨浦、普陀、虹口、宝山、闵行、浦东等区；至2001年12月，上海市19个区县全面开展廉租房工作，在全国率先初步建立起廉租住房供给体系。
(2)廉租房保障体系的日益成熟阶段。自2002年以来，上海市不断调整完善廉租住房政策，并主要体现在以下三方面：一是不断扩大廉租房申请标准，从最初人均居住面积5平方米、连续6个月拿“低保”的“双困”家庭标准，逐步放宽到人均居住面积6平方米甚至7平方米；二是优先满足特殊困难家庭的实物配租，针对特困劳模、军烈属、一级和特等伤残军人等，在配套商品房中“切”出一块房源，加大对这些为社会作出较大贡献的特殊困难家庭的保障力度；三是区分动迁地区廉租对象的租金配租方式，对即将动迁地区的廉租对象实行补贴租金积累方式。区廉租办对这部分家庭的补贴租金建立资金专户，不计利息，待动迁时凭动迁协议一次性支付使用，对非动迁地区的廉租对象，统一确定租金补贴的面积保底标准。截至2006年底，上海共有77397户享受到了廉租住房制度保障，涉及户数居全国第一。
2.廉租房保障体系的供给渠道
(1)廉租房的资金来源。上海廉租房资金来源渠道包括：以公共财政为基础建立的专项基金，住房公积金的部分增值收益，直管公房出售后的部分净归集资金，社会捐赠和其他渠道。至2006年底，上海累计用于廉租住房制度的资金为3.0762亿元。其中2.4713亿元来自财政预算资金，6049万元来自公积金增值收益。不难看出，目前的廉租房资金供给仍以财政预算资金为主体，这就意味着市、区政府对廉租房政策的重视程度以及市、区财力大小对于廉租房补贴的资金数量的多少起了决定性作用。
(2)廉租住房的来源。廉租住房来源渠道有以下几种：(1)在公房提租时将一部分困难家庭的住房通过减租归入廉租住房；(2)腾空的公有住房；(3)在二级市场收购旧有住房、符合条件的空置商品房；(4)政府和单位出资兴建的廉租住房；(5)接受社会捐赠和通过其他方式筹集的普通住房。由于现有公房中可腾空用作廉租住房的极为有限，社会捐赠的廉租房数量也极少，廉租住房来源主要还是要靠购房和建房。
3.廉租房保障体系的运作机制
(1)承租对象界定。上海廉租房承租对象主要针对住房困难和收入贫困的“双困家庭”，所有承租对象的家庭人均面积需低于7平方米，人均月收入320元以下。对于老劳模和重点优抚对象家庭该条款可放宽至家庭人均月收入低于570元。
(2)补贴模式。上海在廉租房的补贴方式上主要采用了实物配租、租金配租和租金减免三种模式。实物配租是由廉租办以低廉的租金向申请家庭出租一处符合本市廉租住房标准的普通住房，租金标准实行政府定价。租金配租是廉租办按规定标准，结合申请家庭的居住状况和市场租金水平，给予其一定的租金补贴。租金减免则是按照廉租住房租金标准向租住公房的困难家庭收取租金，住户实际交纳租金与公房租金的差额由产权单位减免。下表显示了近年来上海累计落实实物配租和租金配租廉租房的户数。
(3)运行程序。上海廉租房体系的运行程序包括申请、审核、公示、登记、轮候、配租、复核、退出环节，具体运行流程可参见下图。轮侯、复核及退出机制的配合实施使得上海在廉租房供给资金紧缺的情况下，尽可能保障最困难家庭的居住权利，提升了廉租房体系的运行效率。至2005年10月底，上海共复核42880户次，因住房、生活条件改善退出廉租房的有2275户。
二、廉租房保障体系的几个突出问题
1.廉租对象的覆盖面过窄
首先，纳入廉租房保障体系的家庭占总低保家庭比例过低。上海廉租房的分配对象主要是具有本市非农业常住户口5年以上的双困难户家庭。根据2006年4月份的全国低保统计数据显示，上海低保家庭共有20余万户，人均住房7平米以下的约有48万户。而截止2006年底，上海经审核符合配租廉租房条件的家庭为2.2万户，该数目仅占到全市低保家庭的10%左右，占总住房困难户数的4%左右。按照国际通行标准，占城镇人口20%的低收入群体应纳入到廉租房制度的保障范围中，在香港公共房屋居住人数占居民总数已达到一半，在新加坡更是有三分之二的人居住租屋。可见，目前上海纳入廉租房保障体系的低收入家庭数还远远不够。
其次，最低收入限制使得位于“夹心层”的家庭住房保障缺失。“夹心层”指的是既无资格购买公房或配套商品房，又无法享受廉租房政策的中低收入群体。根据市政协对卢湾、虹口、松江三区抽样调查显示，三区目前仍有5.7万户人家人均居住面积在7平方米以下，他们中的大多数由于家庭人均月收入超过320元而不能享受廉租房政策，微薄的收入又使得他们没有实力购买商品房来改善住房条件。作为一个完善的住房保障体系，有必要采取合理措施将这类“夹心层”家庭纳入廉租房体系中。
再次，严格的户籍限制使得大量非沪籍常住人口被排斥在外。在2005年，来上海居住半年以上的常住流动人口为438万人，占全市常住人口总量的24.6%，19个区县中有3个区流动人口数量甚至超过了户籍人口数。城市新移民、毕业大学生、外来务工人员、城乡结合部土地被征后的农民等等都成为了城市中不可忽略的新住房弱势群体。由于经济收入低、流动性高等客观因素，使得他们在一定年限内难以依靠自身力量解决住房问题，但却又未被列入廉租房保障体系的范围内。随着这一群体规模的扩大，若不对他们的住房问题给以充分的重视，很可能会导致一系列不稳定、不和谐的社会问题产生。
2.廉租房的房源供给空间有限
尽管实物配房的市场效率不高，但是它有着保障实施力度大、管理规范等优点，对于孤、老、病、残等特殊困难家庭，实物配租这种补贴模式的存在仍显得十分必要。上海廉租房的实物配租与租金配租比仅为1.7：100，如此低的实物配房比使得廉租房实物房源的供给量远不能满足特困家庭的住房需求，更不用说解决在市场上找不到合适住房的家庭的居住难题。
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