2018探索港闸非居拆迁科学发展的新途径
内容摘要 ：当前，城建拆迁是一个地区的重头工程和热点工作。从某种意义上讲，拆迁的速度就是经济发展的速度；拆迁的效益就是经济发展的效益。 本文结合地区特点，从严格非居认定标准，防止弄虚作假；依据事实评估补偿，防止“大包”外泄；明确街办责任主体，防止服务缺失；联动推进统筹谋划，防止重复拆迁等方面就非居住房屋的拆迁推进工作从操作层面进行了阐述。http://
关 键 词 ：非居住 房屋 拆迁
Abstract: Currently, city building demolition is the point and hot work in a region. In a sense, building demolition speed just is the economic development speed; The building demolition benefit is the benefit of the economic development. Combining with the regional characteristics and according to undetermination standards, based on facts assess compensation, prevent "pack" were leaked; make sure clearly responsibility subject, prevent service loss,prevent to repeat the aspects of the residential house demolition work from operational level is discussed in this paper.
Close key words: the un-residential; house; dismantlement
中图分类号：U415文献标示码：A文章编号
在区委区政府的正确领导下，去年，我区房屋拆迁部门凝神聚力，强势推进，取得了可喜的成绩。共拆迁民房3650户、非居123家，拆迁面积75万平方米，完成历年累积的扫尾任务37项。拆迁工作在市区领先。
今年，围绕“打造北翼新城、建设南通强区”的奋斗目标，区委区政府提出：以“保增长、建新城、促和谐”为主线，打好“保增长、促转型、攻项目、育亮点、重民生”五大战役，全力推进核心区建设。全区国民经济和社会发展的主要预期目标为：地区生产总值增长12%，财政一般预算收入增长12%以上、力争15%。并明确指出围绕上述目标，重点在七个方面的工作上抓出成效。这其中又有两项工作与城建拆迁密切相关,即第三点：更加注重核心区开发，在打造北翼新城上求实效；第四点：更加注重城市建设，在培育亮点完善功能上求实效。
根据区政府09年城市建设目标任务，今年应完成市区城建工程项目共69个，应拆民居约1770户，非居约170户。还应完成08年拆迁扫尾任务几十户。任务十分艰巨。尤其值得注意的是非居拆迁中已出现的若干不利因素：只补偿不安置；补偿政策滞后，标准偏低；区域（含辖区内、辖区外两个层面）补偿标准不平衡；实施大包一体化方案与企业类型、附属设施多样化现状；拆迁资金总量不足与拆迁工程量较大；区政府领导对拆迁要求高与基层推进组织程度较低等问题和矛盾。
可以这样讲，今年，我区非居拆迁既充满期待，更面临挑战。
我们应该充分认识到，拆迁工作是全区五大战役的核心之战，关键之战。拆迁的速度就是经济发展的速度；拆迁的效益就是经济发展的效益。
科学发展观告诉我们，改革是发展的动力，也是实现科学发展的重要保证。因此，面对新的情况新的要求，我们必须深入领会和准确把握科学发展观的科学体系，深入理解全面、协调、可持续发展的内涵。要胜利实现全年非居拆迁的既定目标，最根本的是要靠深化改革，靠体制创新，以改革的新突破、推进的新模式来赢得非居拆迁的新发展。
结合学习实践科学发展观活动，本人就非居拆迁谈几点设想，可用“两不两重”来概括。即：
认定标准不动摇，据实补偿不失衡，“大包”之后重服务，联动推进重机制。
一、严格非居认定标准，防止弄虚作假
??〈一〉国有土地非居住房屋的界定
??1、原始设计为非居住房屋，延期至拆迁时仍作为非居住房屋使用的。
??2、公房承租人与所有人签订了公有非居住房屋租赁合同，建立了公有非居住房屋租赁关系的。
??3、房地产权证记载的权利人为单位，实际也不用作职工或者职工家属居住使用的。
?4、原始设计为居住房屋，经市房管局批准居住房屋改变为非居住用途的，可以认定为非居住房屋。
〈二〉集体土地非居住房屋的界定
被拆除房屋的用途以房地产权证记载为准，或是指2006年8月22日之前，由企业（单位）租赁村集体经济组织的土地，签订租赁协议，缴纳租金后，在土地上新建墙体完整、门窗齐全、屋面完好，并经工商登记兴办工业、仓储、商业服务业等所使用的房屋。
非居住房屋建筑面积的认定
?1、房屋建筑面积，以房地产权证记载的建筑面积为准。实际建筑面积小于记载的建筑面积，以实际建筑面积为准。无房地产权证的，以区非居审核组现场审核的建筑面积为准，
?2、承租的公有非居住房屋，以房屋租赁合同记载的建筑面积为准。实际建筑面积小于合同记载的建筑面积的，以实际建筑面积为准。
?3、违章建筑，超过批准期限的临时建筑，以及拆迁公告后擅自进行房屋及其附属物新建、改建、扩建的部分，不计建筑面积。
?4、拆除未超过批准期限并缴纳使用费的临时建筑，按缴纳使用费所核定的面积认定建筑面积；超过批准期限或未交使用费的临时建筑，视作违章建筑。
依据事实评估补偿，防止“大包”外泄
目前我区非居拆迁中较为普遍使用的评估方法是房屋建安价结合成新率，辅以区域比较法，所谓区域比较法是指在同一地块将估价对象与在估价时点近期有过拆迁的类似房屋就结构等级、附属设施等进行比较，以此估算估价对象的客观合理价格或价值。
但随着城市房屋拆迁不断面临社会发展的新变化，特别是补偿标准偏低，这种方法已不能客观地反映被拆迁房屋的市场价值。这就是政策滞后、非居难拆的主要原因。但在补偿政策没有改变之前，我们必须执行现有政策，依标准据实评估补偿。
为加快推进我区非居拆迁工作,确保项目按时落地。09年政府对非居拆迁推进的方式定为：对无证房屋拆迁实行包干；对有证房屋拆迁，按区审核审定的总价补偿，区重点帮助。
无论是有证还是无证，评估都必须做到实事求是。但很多时候，被拆迁人总是不很配合，不愿意提供资料，加上一些被评单位确实存在的隐蔽工程、隐性项目，评估公司往往不能一下子完整评估，需要反复多次。以港闸区一家企业（有证）为例，该厂总有证房面积20000多平方米，因某工程拆迁，涉及到红线范围内土地12000多平方米，有证面积6000多平方米房屋要拆除。初评报告中包含有证房建安价、无证房补贴、附属物补偿、搬迁费补贴等共计人民币近400万元。随着谈判的深入，该厂代表感到不提供有效的资料就不能得到合法的补偿，于是，一面亲自带领评估人员到现场查看隐蔽工程，介绍隐性项目，一面积极提供其它资料。于是，评估公司多次补评，增加了企业停产停业损失补贴、土地差价及房屋区位价、800KV/A变压器的补偿、电镀化工设备和污水处理设备的补偿、以及特殊大型设备的拆卸吊装搬运调试费用等等，又增加了近百万元。
再以某街道一家纺织公司（无证）为例，该企业在集体土地上有无证建筑5000多平方米，初评时补偿额为200多万。后多次提出有特殊附属物遗漏，要求现场复查，包含车间大理石地面嵌铜条、双层屋面、100米深的水井、环纺织车间的通风设备等等。经专家、领导反复会审，最终增补几十万元。还有像住宅绿化公司，在某工程改造中，仅碰到围墙和树木，一间房屋都没有。试想，如果对无正房仅仅以面积包干，只讲速度，不求质量，基层怎么好完成任务呢？
胡锦涛总书记曾告诫我们：“树立和落实科学发展观，十分重要的一环就是要正确处理增长的数量和质量、速度和效益的关系。”经济工作是这样，拆迁也是如此。现场评估过程、任务下发过程、拆迁谈判过程，都是一个动态的不断发展的过程：
1、非居拆迁，体量大，情况复杂，一般要提前三至六个月进场。在初步了解情况后应与被评单位沟通，在掌握主要数据后开始做评估报告。
非居的现场评估与拆迁谈判几乎同步进行。如果是无证的，在接触2-3次后方可出台评估报告，下任务书，确保街道接受任务后没有评估漏项的后顾之忧。
不论有证无证，如在谈判中确实出现了事实存在又未予评估的隐蔽项目，应及时报告区审核组，再次现场审核确认。
4、关于无证大包的价格，应仅限于街道一把手掌握。防止未评先露价，总价变起价，增加谈判拆迁的难度。在实施大包的初期，政府应采取“多予，少取，放活”的政策，充分调动基层的积极性和主动性，使“以块为主，街道负责”的非居拆迁政策得以顺利实施。
5、对于被拆迁人确实存在的隐性损失或特殊情况需要补偿，但又在评估标准补偿之外的，政府一定要慎重决策，要考虑整个面上的情况，确保拆迁工作的平衡性、可持续性。
只要我们细心体察评估现场标的物现状的显形特征和阴性情况，细心揣摩被拆迁人的愿望和利益要求的变化，就能使我们的政策措施更全面更准确地反映被拆迁人的利益，使我们的工作更好地更有力地体现政府的意图。
明确街办责任主体，防止服务缺失
港闸区拆迁推进办在《2009年非居拆迁实施办法》中明确全区所有非居（有证房屋、无证房屋）的拆迁推进主体为各街道、开发区。
这是个积极可行的思路，也是非居拆迁的方向。以前，面对全区几百户非居单位，仅依靠拆迁办非居科几个人，一日辗转数家，时常披星戴月，谈得口干舌燥。虽然也取得了不错的成绩，但难度较大，耗费较多，战线太长，效能不高。
那么，责任主题明确，无证实行大包以后，非居科怎么办？拆迁办做什么？我认为，我们绝不能有卸担子、抛包袱的想法，而应及时调整职能，集中精力协助政府相关部门，做好拆迁规划部署、拆迁人员培训、拆迁工程督查、拆迁谈判指导、拆迁资金拨付与监管等以服务为中心的系列工作。
指导街办成立拆迁科，强化科室职能
各街道办事处作为拆迁工作的责任主体，要切实加强对拆迁工作的组织领导，实行“一把手”负责制，建立由主要负责人挂帅的拆迁科或拆迁工作领导小组，条件不成熟的可与建设科合署办公，具体负责实施本区域的非居、民居拆迁工作，履行依法拆迁、综合保障、确保稳定等职责。尤其是要集中力量推进非居拆迁，处理疑难问题，像拆民居一样，领导挂帅，健全组织，整合资源，讲求时效，强化问责。
2、适当调整科室结构，高效服务基层
现在同一地块的拆迁，民居、非居拆迁推进是两条线，而考核、监管是一条线。每个街道民居、非居各有一人蹲点。非居蹲点人员在基层有联系、协调、帮助之义务，无考核、监管之职能，工作效能不高。为更好地服务基层，集中资源，高效推进，建议区拆迁办拆并非居科，重组内设机构，把非居科现有人员有机充实到重组机构中。重组机构及主要职能为：前期开发科――主要负责拆迁立项、前期摸底、公司管理、工程招标、验收等；拆迁审核科――主要负责民居非居的价格审核、蹲点推进，确保每街道有一人，专设非居现场审核人员；补偿安置科――主要负责拆迁资金的拨付与监管、民居的安置、资料存档等工作；办公室――主要负责文件收发、来访接待、会务安排、培训教育等工作。
3、加强对拆迁单位的资格管理，严格市场准入。
所有拆迁项目工程，要通过招投标或委托的方式交由具有相应资质的施工单位拆除。进一步规范拆迁委托行为，禁止拆迁公司采取拆迁费用绝对“大包干’”的方式进行拆迁任务分解下派。要选用熟悉非居拆迁的评估机构，按照现有规定和被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等，合理确定评估价格。拆迁人及相关单位要严格执行有关法律法规和规定，严禁野蛮拆迁、违规拆迁。
4、培训街道拆迁人员的业务技能，正确理解非居
非居拆迁人员最重要的一点是政治上要靠得住，要有原则，能在诱惑面前坚持原则。局外人总认为非居补偿伸缩性大，少数人甚至认为非居乱补偿。其实不然。相对于民居拆迁来讲，非居一般单体量较大，情况复杂，变数较多，补偿总额较大。有证房的评估价与签约价比较接近；无证房拆迁，考虑到被拆迁人的积极配合，政府还给予一定比例的补贴，最后的签约价往往高于初评价。
就民居和非居相比，民居的总体补偿额是要比非居来得大。以唐闸街办为例。假设：一个地块民居以30户计算，一户160平方米，共4800平方米，每平方米2500元，补偿总额1200万元，外加安置；同地块非居4800平方米，每平方米1000元，一个地块以1户计算，补偿总额480万元，只相当于民居的四分之一，还不安置。（当然，这只是从某个角度去分析，不能完全说明问题。）
因此，拆迁办要加强对街道拆迁人员的思想教育、法制教育，正确认识和理解非居拆迁，定期或不定期地辅导包括谈判技巧、一般附属物价格确认等内容的业务技能，不断增强其遵纪守法意识，提高政治素质和业务素质。
四、联动推进统筹谋划，防止重复拆迁
非居拆迁单体量较大，不确定因素多，大多数被拆户法人代表都有着广泛的社会关系，单位内还涉及到几十至几百名的员工，因此，拆迁的难度和复杂性可想而知。单兵作战，或小股部队难以奏效，即使做成，往往事倍功半。非居拆迁主体是拆迁公司，一般靠区、街道两级拆迁部门推进，但它离不开相关部门的大力支持和通力合作。因此，要高效推进非居拆迁，须努力做到以下几点：1、健全机制，首长重视，系统化运作非居拆迁
因为非居拆迁是个系统工程。系统论要求把事物当作一个整体或系统来研究。它强调整体与局部、局部与局部、系统本身与外部环境之间互为依存、相互影响和制约的关系。
面对全区的拆迁任务，要以区分管领导为总责任人，街道行政一把手为第一责任人，街道分管领导为具体责任人，建立健全拆迁工作联动推进机制、信息反馈机制、责任查问机制、考核激励机制等。区相关部门要以拆迁大局为重，切实加强协同配合，务求提高工作效率。
①、国土资源部门对拆迁项目要及时报请政府依法作出收回国有土地使用权的决定；工商行政部门在拆迁范围确定后，暂停办理拆迁项目范围内的营业执照；建设部门要强化拆迁计划管理，落实拆迁任务下发，加强拆迁许可审核把关；规划部门要加大对违章建筑、擅自改变房屋用途行为的处置力度；公安分局、城管局依法保障区拆迁办执行公务和实施行政强制措施；区信访局接待因拆迁问题而上访的群众，要宣传解释我区的拆迁政策；审计、纪检部门对整个流程进行监督、指导、审核等等。
②、对政策难以明确界定的疑难问题，由区政府或拆迁办牵头召开联席会议研究解决，经领导小组集体研究讨论会审后，确定解决办法。
③、对涉及到市政府机关或崇川等同级区（市）的相关部门，由区政府派员出面协调，保障拆迁工程有序推进。
对以上工作在规定的时间节点，未能按标准完成任务的，区政府要对责任部门及责任人进行问责。
2、统筹规划，科学设置，确保不重复拆迁非居
区规划部门要根据城市总体规划、港闸未来发展的远景规划，高标准高起点设计，及时合理划定建设项目拆迁红线。发改委要结合本区国民经济和社会发展要求及市委、市政府提出的发展战略目标，对招商选资的落地项目提出前瞻性的指导意见，合理布局。特别是涉及北翼核心城区的规划、拆迁和建设，要通盘考虑，集体会商，仔细斟酌，反复论证。尽最大可能，确保不出现像友好五金厂、通发彩钢公司这样的二次甚至三次非居拆迁户的出现。
当前，全区正处于非居拆迁的攻坚阶段，我们一定要增强贯彻落实科学发展观的自觉性和坚定性，结合实际，正确处理以拆迁工作为重点和推动经济发展的关系、协调非居拆迁和加快拆迁推进速度的关系、当前拆迁推进和可持续拆迁发展的关系，把科学发展观贯穿于拆迁推进的整个过程和各个方面，以更强的组织，更实的措施，切实推进全区非居拆迁工作更好更快地发展。
参考文献：
1、 《科学发展观重要论述摘编》中央文献出版社
2、 《2009年港闸区政府工作报告》
3、 《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》
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