2018突破新的“瓶颈”制约 加快内蒙古科学发展
随着国家西部大开发战略、振兴东北地区等老工业基地战略的深入实施和我区自主发展能力的增强，长期以来严重影响内蒙古经济社会发展的资金、基础设施、生态环境等三大瓶颈制约或得到一定缓解，或有了新的表现，而近年来由“年度建设用地计划”、“污染物排放指标”和“节能降耗政策”构成的新的三大瓶颈制约却日渐凸显。http://
一、建设用地计划
内蒙古地域辽阔，人口稀少，工业经济、城市建设和总的开发程度、强度均大大落后于东中部。进入新世纪以来，在国家西部大开发政策支持和国内市场的强力拉动下，内蒙古的工业化和城市化同时加速，建设用地量迅速增加，而国家基于年度性《全国新增建设用地计划》分配给我区的建设用地（包括工业用地），远远不能满足发展需要，区内各盟市程度不同地出现了建设用地紧张局面。
乌海市到2020年末建设用地计划指标是215平方公里，但目前乌海市的实际建设用地已达到249. 5平方公里，已超过自治区国土资源厅下达指标34.5平方公里。全市2011年下达用地计划指标3平方公里，实际需要至少13平方公里，满足率只有23%。海勃湾区2011年下达用地指标1平方公里，实际需要3.3平方公里，缺口2.3平方公里。
巴彦淖尔市2011年的土地利用年度计划指标为6.9平方公里，而市里摸底了解的当年全市项目建设用地需求量为24平方公里，加上2010年未能消化的“批次和单选项目用地”7.24平方公里，2011年全市共需项目建设用地31.24平方公里，满足率仅22%。临河区保税物流园区自2005年下半年开始，先后投入5亿元收储土地20553亩，但至今仅报批8756亩，到今年5月份仅有4260亩办理了国有土地使用证。今年以来该园区共有17个项目合计2005亩土地完成了报批组件工作，但因没有建设用地指标无法上报。
鄂尔多斯市到2020年的建设用地总规模为13.68万公顷，而该市2010年建设用地总共规模已超过此数。按照自治区土地利用总体规划，未来10年，该市已无地可用。而实际上，该市每年至少需要新增建设用地1万公顷。正是因为建设用地紧张，2010年全市共有总投资约679亿元的13个亿元以上项目无法落地，城市发展空间也因土地指标受限而受到制约。2010年准格尔大路新区需建设用地18平方公里，但根据国家年度建设用地计划只能得到1.3平方公里，用地满足率只有7%。
另据《自治区全面整顿锡盟矿业开发秩序工作组工作汇报》材料，“2010年锡盟违法用地面积近3.6万亩”。呼和浩特市、满洲里市等盟市和地区，新上企业到了后半年则几乎无地可用。
针对建设用地短缺问题，巴彦淖尔市调查研究以后的结论是：本市“新增建设用地的迅速增加和用地指标严重短缺的矛盾十分突出”；包头市经济技术社会发展研究中心调研后认为：“工业土地指标不足，已严重影响本市项目投资落地”。内蒙古经济社会发展受制于建设用地的状况已十分明显，不解决这一问题，“十二五”期间调整产业结构、转变发展方式、加速城镇化进程等一系列目标将难以实现。
二、污染物排放指标
为切实改善我国的环境质量、应对全球气候变化并承担必要的国际义务，国家从“十五”开始对酸雨和二氧化硫排放进行区域性总量控制（简称“两控区”）。进入“十一五”以后，基于新建火电厂大量分布在原有两控区以外，二氧化硫排放格局发生很大变化的事实，国家将两控区范围扩大到了全国。2006年，国家正式制定了《“十一五”期间全国主要污染物排放总量计划》（以下简称“计划”，其中原两控区的“酸雨”指标改成了“化学需氧量”）。
该计划明确：“十一五”期间国家对化学需氧量、二氧化硫两种主要污染物实行排放总量控制计划管理，排放基数根据2005年国家统计结果确定。计划到2010年，全国主要污染物排放总量比2005年减少10%。
按照上述计划，国家核定的2005年内蒙古自治区化学需氧量排放总量和二氧化硫排放总量分别为29．7万吨和146．5万吨，2010年排放总量分别是27．7万吨和140万吨，2010年排放总量分别比2005年减少6．7%和3．8%，均大大低于全国10%的减排幅度。仅从这一点来看，已经得到了国家的照顾。但从“环境容量”的本来含义和总量控制的根本目标，并结合地域空间范围来看，内蒙古等西部省区发展受制于国家“排放总量控制计划”的现实状况和作为国家减排计划地区性平衡牺牲者的角色十分明显。
这是因为：环境容量本是地域空间概念，地域面积、空间体积越大，环境容量也越大。即使考虑西部生态环境比较脆弱的现实，广袤的西部也应比东中部有更大的环境容量，而其中的内蒙古、新疆、青海、西藏、甘肃、四川六省区，土地面积合计为464.6万平方公里，分别是东部六省（河北、山东、江苏、浙江、福建、广东）的5.4倍和中部六省（山西、河南、安徽、江西、湖北、湖南）的4.5倍，其环境容量自然也应是东中部相应六省的数倍，污染物排放总量也应大致与此对应，但事实却恰好相反，“计划”实际分配给西部六个省区的2010年二氧化碳排放控制总量为404.4万吨，仅为东部六省625.4万吨的64.7%，中部六省的531.6万吨的76%；2010年化学需氧量排放控制总量为186. 1万吨，仅为东部381.4万吨的48.8%，中部321.8万吨的57.8%。
再以单个省区比较来看，中部的山西、河南、湖南和东部的河北、山东、广东，面积分别只有内蒙古的13%、14%、18%和16%、13%、16%，但“计划”核定的2005年化学需氧量排放总量却分别为38.7万吨、72.1万吨、89.5万吨和66.1万吨、77万吨、105.8万吨，分别是内蒙古的130%、243%、301%和226%、391%、356%。 2010年的控制量分别为33.6万吨、64.3万吨、80.5万吨和56.1万吨、65．5万吨、89.9万吨，分别是内蒙古的121%、232%、291%和203%、236%、325%。二氧化硫排放的计划指标也大体与此相似。这就意味着内蒙古等西部省区是在与污染程度远比其严重几倍甚至十几倍的东中部省区站在同一起跑线上接受国家减排照顾的，同时也说明“主要污染物排放总量控制计划”在背离“环境容量”科学含义和部分地失去推动清洁发展效用的同时，也人为地给尚处开发建设启动阶段的西部造成了远大于东中部的环境压力。这种违背实际环境容量确定的“主要污染物排放总量控制计划”，给内蒙古工业发展造成的制约，不亚于建设用地。
三、节能降耗政策
在矿产资源富集地区就近发展能源重化工业，是国家基于经济合理性、发展科学性而进行产业布局的基点，如“西电东送”就是国家基于长远发展和整体利益提出并实施的强制性工程。
作为上述产业布局的成果之一，内蒙古自2002年以来的电力装机平均每年以700多万千瓦的速度增长，煤化工也以平均每年百万吨的速度发展。这些行业尽管普遍采用了国际国内先进技术装备，但每万元产值的能耗仍然是东南沿海玩具、服装、食品等轻加工行业的几十倍甚至几百倍，这就形成了特殊产业结构条件下内蒙古总的能源消耗量和单位GDP能源消耗量双高的特点。
从全国的角度看，这种能耗的“双高” 是产业分工的必然，是国家总体“降耗”的需要。对我区在能源输出、能源消耗、资源减少等方面对全国的贡献，以及在生态恢复、环境建设、排放减少等方面的承担，国家、受益地区理应通过转移支付和市场方式予以补偿，但现在除国家有部分转移支付外，尚没有受益地区的价值反哺，电力价格也完全由国家按照“高来高走，低来低去”的原则决定。不解决这一制度安排问题，“十二五”期间内蒙古能源重化工业的发展环境将会进一步恶化。
针对上述严重问题，我们从2009年开始，就先后多次向国家说明和争取，并且在《国务院关于促进内蒙古自治区经济社会又好又快发展若干意见》的建议稿中再次提出相关建议。可喜的是，国务院的《意见》在上述三个方面均采纳了我们的意见，在全国范围内只给我们内蒙古开了口子。比如针对建设用地，《意见》第四十七条明确，“鼓励使用未利用土地，适当增加土地利用年度计划特别是未利用地计划指标”。针对污染物排放和节能问题，《意见》第四十三条明确，“按照国家节能减排要求和环境容量，综合考虑经济发展、产业结构和能源供应等因素，合理确定内蒙古节能减排指标和主要污染物排放总量”。同时还规定，要“根据国家产业布局和专项规划，实施差别化产业政策，优先在内蒙古布局建设具有比较优势的煤炭、电力、煤化工、有色金属生产加工等项目，在项目核准、资源配置等方面给予积极支持”。但比较可惜的是，直到今天，相关问题的严重性、紧迫性和国家为解决这些问题给予我区政策的特殊性、含金量都并没有引起自治区有关方面的高度重视。《意见》发布以来，到目前还没听说哪个部门就上述某一方面制定出详细的落实方案，三大制约因素“依然发挥着充分的制约作用”。所以有必要在此大声呼吁：抓住落实《意见》机遇，尽快突破“瓶颈”制约，切实推进内蒙古经济社会又好又快发展。
（作者系内蒙古自治区政府研究室综合处处长）
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