2018从经济特区到综合配套改革试验区
20世纪80年代我国经济体制改革最引人注目之一的是深圳、厦门、珠海、汕头等经济特区的相继建立，而21世纪初,我国经济体制改革最引人注目的是国务院先后批准全国设立天津滨海新区综合配套改革试验区等一些国家级的综合配套改革试验区。要深刻认识这两种类型经济体产生的历史背景，就必须回顾我国经济体制改革的特点及其演变趋势。从建立社会主义市场经济体制以及完善社会主义市场经济体制的高度，来认识经济特区和综合配套改革试验区的战略地位。http://
一、经济特区是“体制外”增量改革的表现形式
创办经济特区的思想，经历了一个发展过程。1979年时任广东省委第一书记习仲勋向邓小平提出，为了发育新体制，使广东的发展速度更快一些，设想在邻近香港、澳门的深圳、珠海以及汕头兴办出口加工区，邓小平表示赞同。邓小平说：还是叫特区好，陕甘宁开始就叫特区嘛！中央没有钱，可以给些政策，你们自己去搞，杀出一条血路来。1984年，邓小平同胡耀邦等人谈话时指出，我们建立经济特区，实行开放政策，有个指导思想要明确，就是“不是收，而是放”。直至1992年邓小平南巡讲话，还针对当时对经济特区性质的争论，明确指出，特区姓“社”不姓“资”。究其原因，就在于经济特区是“体制外”增量改革的具体表现。是我国实现由“体制外”增量改革到“体制内”存量改革不可缺少的重要环节。
我国经济体制改革的目标是突破高度集中的计划经济体制，建立充满生机与活力的社会主义市场经济体制。但是，高度集中的计划经济体制是一种严密的经济体制，是不容易攻破的；况且把高度集中的计划经济体制等同于社会主义的传统观念是根深蒂固的。那么，如何发展社会主义市场经济呢？单一的公有制经济是不可能产生市场经济的，要发展市场经济就必须发展非公有制经济。那么，如何发展非公有制经济呢？应当指出，从一种制度过渡到另一种制度，并不是一件容易的事情。对所有实行计划经济体制的国家，要向市场经济体制转变，难度是相当大的。这是因为两种体制的所有制基础是不一样的。与单一公有制为基础的计划经济体制不同，非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分。为了使市场取向改革能够取得突破性的进展，我国经济体制改革选择渐进式改革方式，即从体制外改革入手，或增量改革入手。经济特区便因此成为首选的对象。因为经济特区是以引进非公有制经济,即外资经济为主的地区，一般是设置在地理位置比较优越、对外交通方便的港口，同时又应当是传统计划经济体制最为薄弱的地区，即国有经济比重很低（如厦门、汕头、海南）甚至是几乎没有国有经济（如深圳、珠海）的地区。在这些地区，非公有制经济很容易发展起来，受旧体制的束缚与影响较小。从这个意义上说，以外向型经济为基本特征的经济特区是“体制外”增量改革的产物。应当这样看，即在我国改革开放的起步阶段，外向型经济是发育市场经济的最适宜形式。而经济特区处于我国改革开放的最前沿，是我国开放层次最高的区域，受政府的直接干预相对较小，市场经济的发育就会显得特别快。经济特区正是在这种背景下，“杀出一条血路来。”当1992年底召开的党的十四大确定我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，深圳、厦门等几个经济特区已经基本建立了社会主义市场经济体制。成为全国改革开放的“试验田”、“排头兵”。
类似建立经济特区的渐进式改革的本质特征，是在旧体制改革受阻（或阻力很大）的情况下，首先在旧体制周围培育和发展新体制，尔后随着新体制发育到一定程度，再逐步深化对旧体制的改革。渐进式改革的最大优点就是容易被大多数人所接受，不会发生剧烈的社会动荡，有可能保持国民经济持续增长的过程中，逐步实现改革所要达到的目标。但是，由于渐进式改革在较长时间内把重点放在“增量改革”上，即发育新体制上，而没有触动或较少触动旧体制，使得许多深层次的矛盾长期得不到解决。我国经济体制改革演变到今天，渐进式的“增量改革”已大体完成“体制外”战略，即取得了阶段性的成果。今后应当把改革的重点转移到“体制内”。任何企图回避体制内改革之艰辛，重获以往体制外改革之辉煌的举措，其最好的结果充其量是在原地打转。我国的经济体制改革已经进入艰苦的攻坚阶段，越来越集中在“体制内”改革，诸如国有企业改革、金融体制改革、要素流通体制改革、城乡二元体制改革、分配制度改革、社会保障制度改革、行政管理体制改革，等等，而所有这些改革都是相互联系、相互制约，陷入了牵一发而动全身的境地。这就提出如何全面系统、综合配套改革的新课题。
二、综合配套改革试验区是“体制内”综合改革的先行先试
选择渐进式改革的一个重要原因，就是为了妥善调节改革成本和改革收益的关系。从一定意义上说，就是以增量利益调整为主，辅之有补偿的存量利益调整。与其相联系，决定了这种改革必须先经历政策性调整，尔后逐步引向制度创新的深化过程，最终实现由旧体制向新体制转变。从体制外增量改革入手，有利于通过发展体制外增量改革成果，为最终较为顺利实现体制内存量改革创造条件。因为随着体制外增量改革部门的发展，无论是整体国民收入，或者居民个人收入，都会越来越多地来自效率较高的体制外增量部分。社会公众福利的提高，依赖于旧体制的程度会逐步下降，这就有利于减小旧体制的改革的阻力。与此同时，新的经济体制即体制外增量改革本身带来的收入增长，使得居民有可能进行“自我补偿”，即用新体制所带来的收入增长，来补偿体制内改革可能带来的收入下降，从而为旧体制改革铺平道路。
正是沿着这种运行轨迹， 21世纪初以来，国务院应各地区申请，先后批准设立10个国家级的综合配套改革试验区：即上海浦东新区综合配套改革试点、天津滨海新区综合配套改革试验区、深圳市综合配套改革试点、武汉城市圈全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区、长株潭城市群全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区、重庆市全国统筹城乡综合配套改革试验区、成都市全国统筹城乡综合配套改革试验区、沈阳经济区国家新型工业化综合配套改革试验区、山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验区、浙江省义乌市国际贸易综合改革试点等。国家综合配套改革试验区，是我国经济体制改革从以往的重点突破、单方面改革向综合配套改革转变的新形势下应运而生的，也是适应经济全球化、经济区域一体化和完善社会主义市场经济体制要求的战略性选择。
综合配套改革试验区设立的核心在于“综合配套”，其主导思想是改变多年形成的偏爱改革趋向，从生产、流通、分配、消费以及经济、社会、城乡、政治、文化、生态等多方面、多领域进行创新，形成相互补充、相互配套的管理体制和运行机制，增强各个领域、各个方面、各个层次的协调性，使之充满活力，富有效率，实现科学发展观所要求的全面、协调、可持续发展。国家选择具有一定代表性、符合条件的地区开展综合配套改革试点，一方面可以以试验区为载体，探索如何把改革与发展有机地结合起来，把解决该地区发展中面临的主要矛盾与攻克全国性难题有机结合起来，通过全面系统的体制创新，率先建立完善的社会主义市场经济体制，为其他地区的综合改革发挥示范作用；另一方面，把综合配套改革的试验控制在较小的范围内，先行先试，有利于降低改革风险和改革成本。退一步说，即使改革不成功，走了弯路，其所造成的损失也不会很大。当前我国经济体制改革面临的最艰巨的任务，莫过于如何破除城乡二元结构体制。改革开放以来，我国虽然破除了计划经济体制的一个重要支柱，即“政社合一”的农村人民公社和“政企合一”的国营企业，但是，计划经济体制的另一个重要支柱，即城乡二元结构体制，至今还没有被根本上破除。为此，中央批准具有一定代表性的成都和重庆作为统筹城乡综合配套改革的试验区。如何把亿万农村人口转化为城市居民，是统筹城乡发展、破除城乡二元体制的最大难题。而作为统筹城乡配套改革试验区的重庆，则敢于突破这一难关。2009年重庆总人口为3100万，城市常住人口占重庆总人口的51%，但户籍人口仅占28%。2010年至2011年，重庆将有338.8万农村人口转变为城镇居民，到2020年累计将有1000万农村人口转变为城镇居民。约占现有农村人口的50%。所采取的创造性举措是“三项保留”、“五项纳入”。即允许转户的农村居民3年内继续保留宅基地、承包地和林地作为过渡性措施；转户后，就业、社保、住房、教育、医疗纳入城镇保障系统。在这3年内，如果不愿意在城市落户，还可以回到农村。这是一项具有深远意义的改革举措。但是，这项改革，是有较大的风险性，只能首先放在试验区试点，还不适宜在全国全面铺开。
三、经济特区与综合配套改革试验区的共性、个性
综合配套改革试验区和20世纪80年代就已建立的经济特区相比较，既有共同点，也有明显的差别。其共同点都是为了通过深化改革，促进计划经济体制向社会主义市场经济体制转变。经济特区的主要任务，是通过“体制外”增量改革，发展非公有制经济，以及在这个基础上发展市场经济，进而取代计划经济，为建立社会主义市场经济体制开辟道路；综合配套改革试验区的主要任务，是通过“体制内”存量改革，即深化体制内改革，为完善社会主义市场经济体制创造条件。两种经济体产生的时代背景不同，经济特区产生于我国经济体制改革启动阶段的20世纪80年代，经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制；综合配套改革试验区则是产生于21世纪初，此时经济体制改革的目标已转入完善社会主义市场经济体制，重点突破尚未完成的“体制内”改革任务。这就要求综合配套改革试验区要与经济特区一道，继续为完善社会主义市场经济体制创造条件。当前，我们既要继续办好经济特区，使其成为推动科学发展、促进社会和谐的排头兵，也要大力推进综合配套改革试验区发展，充分发挥它们在贯彻落实科学发展观、完善社会主义市场经济体制中的重要作用。改革创新是经济特区和综合配套改革试验区的基本属性。 其区别主要表现在：（1）经济特区在其发展的初期阶段，主要是借助于特殊优惠政策，借助于不公平的竞争，来获得超常规的发展；而综合配套改革试验区，从一开始就不是依靠政策（即优惠政策）驱动，而是依靠创新驱动，即依靠体制创新（争创新优势）来获得超常规的发展。这就不难理解，20世纪80年代改革力度最大、优惠政策最多的经济特区，都是设置在与传统体制关联度较低甚至与传统体制不沾边的海滩、荒地、边陲小镇。而到了21世纪初，之所以选择传统体制较为典型的上海、天津、沈阳、武汉、成都等地区，是因为此时改革的重心已经进入体制内改革，破除旧体制，创造新体制是主要任务。（2）经济特区在其发展的一定阶段，主要是依靠外资、外商的力量来发展自己，或者说，主要是依靠外部的力量来发展自己；而综合配套改革试验区，主要是依靠内部体制、机制的创新，或者说，主要是依靠内部的力量来发展自己。与其相联系，经济特区都是设置在沿海对外交通较为便利的地区，而综合配套改革试验区则不受区位条件的限制。（3）改革的广度和深度也不一样。这是因为，综合配套改革是我国经济体制改革发展到一定阶段的产物，即我国经济体制改革发展到攻坚的阶段，或全面推进的阶段，是以经济全球化、区域一体化为背景，以完善社会主义市场经济体制为目标，因而其改革的广度、深度远远超过以往经济特区所进行的改革。综合配套改革试验区是我国经济体制改革进入攻坚阶段的产物，所以，即使是作为老牌经济特区的深圳也申报（并获准）国家综合配套改革试验区，厦门经济特区也在积极申报国家综合配套改革试验区。从这个意义上，我们可以把综合配套改革试验区称为“新特区。”
（作者系厦门大学经济学院教授、博士生导师、国家级突出贡献专家）
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